I SA/Sz 948/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...] Kierownika Biura Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w M., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata kwotę [...] złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 i 145a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 2 pkt 2, § 6 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu W. ARiMR z siedzibą w M. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, co następuje. W dniu [...] r. A.T. złożył w Biurze Powiatu W. ARiMR wniosek przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2004. Do wniosku dołączył oświadczenie z dnia [...] r. o uzyskanych dochodach (k.4). Kolejnymi decyzjami (z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARMR w M. przyznawał wnioskodawcy płatności z tytułu wsparcia na zalesianie, premii pielęgnacyjnej, premii zalesieniowej w kwocie po [...] zł każda. Pismem z dnia [...] r., A.T. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z prośbą o "rozważenie możliwości wniesienia korekty do mojego wniosku z [...] r." dotyczącego premii zalesieniowej, wskazując na popełniony przez siebie błąd przy podaniu wysokości dochodów z rolnictwa. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie uwzględnił wówczas dochodów żony oraz dochodów uzyskanych w związku z uprawą "innych gruntów" i oświadczył, że te dodatkowe dane powodują, że kwota dochodów jego rodziny była wyższa oraz że dochody z rolnictwa znacznie przekraczały 20 % dochodów ogółem. Organ potraktował ten wniosek jako wniosek o wznowienie postępowania i postanowieniem wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia 4 sierpnia 2005 r. w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepis art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 kpa oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., odmówił uchylenia decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 art. 145 a kpa do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i wskazał na złożone przez wnioskodawcę oświadczenia o pełnieniu przez wnioskodawcę funkcji [...] Rady Nadzorczej [...] "[...]" w W. oraz dokumenty o bezpłatnym korzystaniu z usług agrotechnicznych i agrochemicznych. Organ odnosząc się do wniosku producenta, przywołał przepisy w/w Rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r.( §4 ust. 3, §2 pkt 2) i stwierdził, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia dochodu z rolnictwa. Wskazał na ściśle określony i jasno zdefiniowany katalog dokumentów umożliwiający określenie tego dochodu. Stwierdził, że prawidłowo przyjęto wyliczenia dochodu na podstawie danych statystycznych GUS oraz wyjaśnił, że wysokość tej premii jest uzależniona od wysokości dochodów z rolnictwa uzyskanych przez producenta rolnego. W odwołaniu od decyzji, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem podniósł, że przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych (w 2004 roku) powinny być uwzględnione rzeczywiste dochody wnioskodawcy, a nie, jak sam podał nieprawidłowo w oświadczeniu o dochodach, dochód wyliczony według wskaźnika GUS z 2003 r. A.T. podkreślił, że należy uwzględnić rzeczywiste dochody uzyskiwane w gospodarstwie. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR w S. po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A.T., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że twierdzenia skarżącego nie mogą stanowić podstawy, w oparciu o przepis art. 145 § 1 lub 145a kpa, do uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z dnia [...] r. Poza powyższym stwierdzeniem, dalsza część uzasadnienia odnosi się do podstaw prawnych i zasad przyznawania płatności na zalesianie gruntów i sprowadza się do oceny zasadności wydanej decyzji z dnia [...] r. W kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r., A.T. nadal podnosi, że organ powinien skorygować wysokość płatności na zalesianie gruntów rolnych przyznanych decyzją z [...] r., przyjmując rzeczywistą wysokość dochodów, a nie dane statystyczne GUS, które wnioskodawca, na skutek błędnego pouczenia, podał w załączeniu wniosku. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR w S. podtrzymał argumentacje, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.p.s.a.; sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR w S. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu W. ARiMR z dnia [...] r. została wydana w trybie postępowania wznowieniowego. Istotą sporu jest zatem ocena wystąpienia przesłanek do ewentualnego uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Na wstępie należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym podatkowego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Zasadę tę ustanawia art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach podatkowych. Przyjęte rozwiązanie wyznacza granice pojęcia decyzji ostatecznej oraz stanowi, że wydanie takiej decyzji jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Ustawodawca dopuszcza możliwość zaistnienia sytuacji wyjątkowych, w których będzie można dokonać wyeliminowania rozstrzygnięć wadliwych. Celowi temu służą tzw. nadzwyczajne środki wzruszeń decyzji ostatecznych. Zostały one enumeratywnie wymienione w kpa. Jednym z nich jest uchylenie w całości lub w części decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania (art. 145 kpa.). Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 kpa. Z przepisu art. 149 § 2 kpa wynika wprost, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postępowanie wznowieniowe może być poświęcone jedynie zbadaniu i ocenie, czy w danej sprawie występują ustawowe przesłanki do wznowienia, określone w art. 145 kpa. Przedmiotem takiego postępowania nie może być zatem powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż w sposób oczywisty naruszałoby to zasadę stałości decyzji (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2003 r., III SA 2809/01, Biul. Skarb. 2003, nr 6, s. 27). Wyrok ten, choć odnosi się do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, zachowuje swoją aktualność również do analogicznych regulacji kpa. Zgodnie art. 145 § 1 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zaś podstawę rozstrzygnięć w rozpoznawanej sprawie - art. 145 kpa. Wskazać należy, że zarówno Kierownik Biura Powiatu W. ARiMR, jak i Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR w S. nie wskazali w uzasadnieniu decyzji czy jakakolwiek przesłanka wznowieniowa zaistniała w sprawie. Organy nie odniosły się też do wskazanej podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Wręcz przeciwnie, organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniu decyzji argumentację uzasadniającą zasadność wydanej decyzji z dnia 4 sierpnia 2005 r. w sprawie płatności na zalesianie gruntów rolnych W rozpoznawanej sprawie organy podatkowe prowadziły postępowanie podatkowe z naruszeniem przepisów postępowania. Wydane w trybie wznowieniowym decyzje organów obu instancji zmierzały w istocie, wbrew w/w art. 149 § 2 kpa, do przekonania skarżącego o tym, że wydana decyzja z dnia 4 sierpnia 2005 r. jest prawidłowa. Organy obu instancji, powołując się na przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), stwierdziły, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia dochodu z rolnictwa z uwagi na ściśle określony i jasno zdefiniowany katalog dokumentów, których przedłożenie umożliwia określenie tego dochodu. Organy stwierdziły, że prawidłowo przyjęto wyliczenia dochodu na podstawie danych statystycznych GUS oraz wyjaśniły, że wysokość tej premii jest uzależniona od wysokości dochodów z rolnictwa uzyskanych przez producenta rolnego, z pominięciem dochodu współmałżonka. Takie okoliczności i związane z nimi przepisy wskazanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów zostały zawarte w wydanych na podstawie art. 145 i 145a kpa, decyzjach odmawiających uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Wskazać w tym miejscu wypada, że z przepisu art. 107 § 1 kpa wynika, że niezbędnymi elementami decyzji są, m. in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiąc jego integralną część. Jest zatem oczywiste, że pomiędzy sentencją decyzji a jego uzasadnieniem musi zachodzić spójność, gdyż uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści. Te dwa elementy decyzji muszą być ze sobą ściśle powiązane, komplementarne względem siebie, a celem argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu jest nie tylko odtworzenie procesu stosowania prawa przez organ, co umożliwia sądową kontrolę legalności decyzji, lecz także powinno być ono tak sporządzone, aby ściśle wiążąc się z przedmiotem i sposobem rozstrzygnięcia zmierzało do przekonania strony o jego zasadności. Przedstawionych wymogów zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie spełniły. Argumentacja organów ograniczająca się do wyjaśnienia przepisów rozporządzenia i zasad przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych nie może stanowić uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Powyższe naruszenia przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie przeprowadzając postępowanie w sprawie organy podejmą, w konsekwencji wznowionego postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, działania mające na celu ustalenie czy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatu W. ARiMR w M. z dnia [...] r., co znajdzie swoje odzwierciedlenie w prawidłowo uzasadnionym rozstrzygnięciu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego z urzędu orzeczono na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 2 ust. 2 i ust. 3 oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348) .