I SA/Sz 949/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. przy udziale P. P. S. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia 8 września 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) (dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. poz. 374, z późn. zm., dalej: "ustawa o COVID"), utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2021 r. nr [...] odmawiającą S. F. (dalej: "Strona", "Skarżąca") prawa do zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec, kwiecień oraz maj 2020 r. Stan sprawy jest następujący. Strona w dniu [...] kwietnia 2020 r. drogą elektroniczną złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec – maj 2020 r. na druku RDZ. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. ZUS odmówił Stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., powołując się na przepisy art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID. Organ uznał, że nie spełniła ona warunków zwolnienia, ponieważ nie przesłała w wymaganym terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za powyższe miesiące. Od powyższej decyzji Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że po trzech miesiącach od złożenia wniosku nie uzyskała decyzji. Deklaracje rozliczeniowe złożyła w odpowiednim terminie, a po trzech miesiącach, gdy nie miała żadnej informacji od organu, zauważyła, że deklaracje te "nie przeszły". Wysłała je więc ponownie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję odmowną z dnia [...] września 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ przywołał obowiązujące przepisy prawa oraz warunki otrzymania zwolnienia i stwierdził, że brak podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacania składek w oparciu o powołane przepisy ustawy, z uwagi na brak deklaracji rozliczeniowych. W ocenie ZUS, Strona jako płatnik składek złożyła deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA za marzec, kwiecień oraz maj 2020 r. w dniu [...] lipca 2020r. tj. po upływie terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą do 30 czerwca 2020 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że w kwietniu 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie ze składek ZUS za okres marzec - maj 2020 r. i nie złożyła deklaracji rozliczeniowych, ponieważ zgodnie z ustawą o ubezpieczeniach społecznych art. 47 pkt.2a nie miała takiego obowiązku. W ocenie Skarżącej, nie powinno więc mieć to wpływu na decyzję negatywną. Poza tym ze względu na szczególne okoliczności (okres epidemii COVID-19) powinny być zastosowane zasady przyjaznej interpretacji przepisów zgodnie z art. 7a k.p.a. oraz zasada wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania zgodnie z art. 12 k.p.a. (decyzja otrzymana w dniu [...].09.2020 po pięciu miesiącach od złożenia wniosku). Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja narusza także art. 8 i art. 9 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zwróciła także uwagę, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w żaden sposób nie kontaktował się z przedsiębiorcą co ma zwykle miejsce po zauważeniu jakichkolwiek uchybień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. (data wpływu do Sądu: [...] stycznia 2022 r.) Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym w sprawie zainicjowanej skargą S. F. i popierając skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie, wskazać należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z dnia [...] grudnia 2021 r., ze względu na brak zgody wszystkich stron postępowania na rozprawę przeprowadzoną na odległość. Skarga jest uzasadniona, Sąd bowiem, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stwierdził, że organ dopuścił naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego aktu, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zanim Sąd przejdzie do rozpoznania meritum sprawy, podkreślić należy, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy dokładnie wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy, czy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego, a tym samym, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeżeli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie). Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonych kompetencji, Sąd stwierdził, że w badanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób, który nakazał wyeliminować z obiegu prawnego decyzje organów obu instancji. Kontroli Sądu została poddana decyzja ZUS, którą odmówiono Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19, w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyłącznym powodem odmowy udzielania wnioskowanego wsparcia było nie złożenie deklaracji rozliczeniowych w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 31zq ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jeśli zaś chodzi o przepisy proceduralne, to do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.), miały zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne, z których wynikają zobowiązania dla organów administracji publicznej do stania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniania wobec stron obowiązków informacyjnych (art. 9 k.p.a.), zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 k.p.a.). W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W realiach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić Stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę (tj. przed 30 czerwca 2020 r.) poinformować Skarżącą, że bez złożenia brakujących deklaracji rozliczeniowych jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. W ocenie Sądu nie było również wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla organu charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 582/21). Zaznaczenia wymaga, że Skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, brak udzielenia stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych, stanowi o naruszeniu przez organ wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19 oraz z dnia 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach rozpoznawanej sprawy nie stwardzono. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] września 2020 r., ZUS umożliwił Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wyjaśnił jej przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co ostatecznie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącej. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie powyższych przepisów w sytuacji analogicznej jak w rozpoznawanej sprawie stwierdził WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 870/20, a ocena ta została podzielona przez sąd drugiej instancji w wyroku z dnia 14 października 2021 r. w sprawie I GSK 412/21. W ocenie Sądu o słuszności stanowiska w kwestii obowiązku informowania przez organ wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, świadczy wprowadzanie przez ustawodawcę do ustawy o COVID szczególnych rozwiązaniach przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2, obowiązującego od dnia 16 grudnia 2020 r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Wprawdzie powyższy przepis nie obowiązywał w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 2020 r., jednakże wskazuje on na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o COVID. Zdaniem Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa Skarżącej, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w wymaganym terminie. Co na marginesie – zdaniem Sądu - nie jest do końca jasne w niniejszej sprawie, bowiem we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Strona podała, że deklaracje złożyła, tylko "nie przeszły". Organ winien wyjaśnić powyższą okoliczność, zwłaszcza, że Skarżąca wniosek składała elektronicznie. Przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Co więcej, Sąd podkreśla, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. Organ powinien wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych istniał i Skarżąca nie była z niego zwolniony, jest to bowiem zasadnicza kwestia z punktu widzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla Skarżącej decyzji tylko z tego powodu, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła ona do ZUS wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Swoje stanowisko organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ponieważ Skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jej skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych, nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków. Ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.