I SA/Sz 950/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. J. H. (dalej: "Strona", "Skarżący") złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Organ") wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników w określonych branżach (RDZ-B6) za listopad 2020 r. We wniosku wskazano, że na 30 września 2020 r. przeważającą działalnością jest działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A, a przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który strona składa wniosek jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym 2019 r. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Organ odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że na podstawie danych z CEIDG oraz z rejestru REGON ustalono, że na dzień 30 września 2020 r. Strona prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.51.Z, który nie został ujęty w art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.; dalej "uCOVID-19"). Strona 22 lutego 2021 r. wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Organu, zaskarżając decyzję w całości. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że od 1 grudnia 2015 r. prowadzi wyłącznie działalność w zakresie wprowadzania do obrotu napojów bezalkoholowych oraz piwa z możliwością konsumpcji na miejscu, pod nazwą "P. u J.". Działalność ta sklasyfikowana jest według PKD pod kodem 56.10.A. Zgłaszając działalność gospodarczą Strona podała kilka rodzajów działalności i nie zdawała sobie wówczas sprawy, że istotne może być określenie przeważającego rodzaju działalności. Strona bowiem prowadzi wyłącznie działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A, jednak kod ten był wpisany w dalszym miejscu, a jako przeważającą działalność Strona podała 47.52.Z. Strona wskazała, że nigdy nie prowadziła działalności oznaczonej kodem PKD 47.51.Z, na którą powołał się Organ w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. Organ z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że w uzasadnieniu decyzji słowa "kodem PKD 47.51.Z" zastąpił słowami "kodem PKD 47.52.Z". W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości. Postanowieniem z 16 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z 20 stycznia 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przy czym strony zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie do dnia poprzedzającego wyznaczony termin – Skarżący pismem doręczonym 27 stycznia 2022 r., natomiast Organ pismem doręczonym 21 stycznia 2022 r. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 329, ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Organu z [...] stycznia 2021 r. należy na wstępie wskazać, że w związku z oczywistą omyłką pisarską sprostowaną postanowieniem Organu z [...] marca 2021 r., tj. już po wniesieniu skargi przez Skarżącego, dalszy tok rozważań Sądu nastąpi z uwzględnieniem sprostowanej przez Organ oczywistej omyłki pisarskiej. Skarżący podnosi, że od 1 grudnia 2015 r. prowadzi wyłącznie działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne), który aktualnie jest kodem dominującym. Do 8 stycznia 2021 r. kodem dominującym w CEIDG był kod PKD 47.52.Z, natomiast kod PKD 56.10.A był wymieniony w pozostałych zakresach prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący dokonał 8 stycznia 2021 r. zmiany we wpisie, która polegała na wskazaniu kodu PKD 56.10.A jako przeważającej działalności, zgodnie ze stanem faktycznym. Skarżący wskazał w skardze, że zgłaszając działalność gospodarczą podał kilka kodów w przypadkowej kolejności, nie zdając sobie wówczas sprawy, jak istotne może okazać się w przyszłości określenie kodu przeważającej działalności. W sprawie należy zatem mieć na uwadze, że Strona na dzień 30 września 2020 r. posiadała we wpisie do CEIDG kod PKD 56.10.A. objęty zwolnieniem, jednakże nie był on wskazany jako przeważający, niemniej – jak podnosi Skarżący - był to jedyny, faktycznie wykonywany przez Stronę rodzaj działalności gospodarczej. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, należy na wstępie wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone już niejednokrotnie przez tutejszy Sąd oraz inne sądy administracyjne w podobnych sprawach (wyrok WSA w Szczecinie z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 780/21, wyrok WSA w Szczecinie z 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 537/21, wyrok WSA w Szczecinie z 20 października 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 616/21, wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1157/21, wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1084/21, wyrok NSA z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 575/21 oraz I GSK 829/21; wyrok NSA z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 754/21). Zgodnie z art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Literalna wykładnia wskazanego przepisu istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, było prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Na tle ww. przepisów prawa powstaje pytanie czy rozpoznając wniosek Strony, Organ powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu w CEIDG, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD, odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Zdaniem Sądu, sformułowanie - działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności - odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w powołanych przepisach, mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, ani rozporządzenie, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009). Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić na przyznanie pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można też pomijać, że przepisy ustawy i rozporządzenia o COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie skutków społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "K.p.a."). Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 K.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie zaś do art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przyjęty przez Organ środek dowodowy miał charakter jedynie domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS z rejestru REGON mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy uCOVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez Organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w powołanych przepisach jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych i nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Jeżeli natomiast strona składa wyjaśnienia czy dowody mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. Podsumowując przyjąć należało, że Organ dopuścił się nieprawidłowej wykładni przepisów uCOVID-19, bowiem z jego językowej wykładni wynika, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność, skoro niewątpliwie jest w nim mowa o płatniku składek "prowadzącym" działalność. Jednocześnie organ naruszył przepisy postępowania, bowiem zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność faktycznie prowadzonej przez Skarżącego przeważającej działalności na dzień 30 września 2020 r., mając w szczególności na uwadze twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którymi, działalność gospodarcza Skarżącego od początku polega na świadczeniu tego samego rodzaju usług. Sąd ocenił kontrolowaną decyzję jako wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ obowiązany jest zwrócić się do Strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń, że faktycznie nie doszło do żadnej zmiany profilu działalności gospodarczej. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym rodzaju wykonywanej przez Skarżącego działalności. Stronie natomiast wyjaśnić należy, że katalog dowodów jest otwarty i w celu wykazania profilu prowadzonej działalności gospodarczej, może przedstawić Organowi np. dokumenty w postaci umowy najmu lokalu, umowy o dostawę prądu, dokumenty z kontroli organów podatkowych (lub innych organów kontrolnych), zdjęcia, foldery reklamowe, z których wynikałoby, że prowadzi dany rodzaj działalności. Wskazać również należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień Organu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.