I SA/Sz 999/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w Ł. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynął wniosek P. P. (dalej: "Strona", "Skarżący") o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok. We wniosku Strona zawnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności do powierzchni upraw konopi włóknistych. We wniosku Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności do konopi włóknistych, dlatego też w jego gospodarstwie odbyła się kontrola w zakresie zawartości [...] w ww. roślinach. W dniu [...] r. kontrolujący pobrali próbki, a w dniu [...] roku zostało przeprowadzone badanie laboratoryjne. Stwierdzono poziom [...] przewyższa dopuszczalną normę. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załącznik stanowi dokumentacja fotograficzna (6 zdjęć z plantacji konopii - na płycie CD w aktach sprawy). W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do Strony decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, w której przyznał jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność dodatkową, płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz kwotę zwrotu dyscypliny finansowej, natomiast odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw konopi włóknistych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że płatności do konopi włóknistych odmówiono, ponieważ w pobranych próbkach z działek [...] i [...] zawartość [...] w konopiach włóknistych wyniosła powyżej 0,20%. W dniu [...] r. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, że kontrola w gospodarstwie została błędnie przeprowadzona procedurą [...], w niezgodnym z przepisami terminie i w oparciu o złą metodologię. Pismem z dnia [...] r. wykonawca kontroli podtrzymał wyniki kontroli w gospodarstwie Strony. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2018 r. poz. 1312 ze zm.) – dalej "ustawa o płatnościach" płatność do powierzchni uprawy konopi włóknistych przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazał również, że stosownie do art. 32 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia [...] r., ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr [...] i rozporządzenie (WE) [...] (Dz.U.UE.L.2013.347.608 – dalej "rozporządzenie Nr [...]") obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,2 % [...] (dalej – "[...]"). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji mając na uwadze powyższy przepis w sposób prawidłowy wykluczył ww. działki z prawa do płatności, ze względu na to, że w wyniku przebadania próbek ustalono, że na działach rolnych [...] i [...] poziom [...] przekracza 0,20%. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dwukrotnie zwracał się do wykonawcy kontroli o ustosunkowanie się do wyników kontroli i wykonawca je podtrzymał. Odnośnie zarzutu Strony o wybór złej metody, organ wyjaśnił, że wykonawca wskazał, iż kontrola odbyła się Procedurą [...], tj. z każdego pola było pobieranych po 10 sztuk szczytowych części rośliny o długości 30 cm z 5 miejsc pola do kopert bądź papierowych toreb. Odnosząc się do terminu wykonania kontroli, wskazano, że zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr [...] ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (dalej zwanego "rozporządzeniem Nr [...]"), jeżeli chodzi o procedurę [...], to próby pobiera się w okresie od dwudziestego dnia po rozpoczęciu kwitnienia do dziesiątego dnia po zakończeniu kwitnienia. Państwa członkowskie mogą zezwolić na pobieranie prób w okresie między początkiem kwitnienia a dwudziestym dniem po rozpoczęciu kwitnienia, pod warunkiem że dla każdej uprawianej odmiany pozostałe reprezentatywne próby pobierane są zgodnie z akapitem pierwszym w okresie od dwudziestego dnia po rozpoczęciu kwitnienia do dziesiątego dnia po zakończeniu kwitnienia. Natomiast w przypadku konopi uprawianych jako międzyplon przy braku kwiatostanów żeńskich pobiera się górne 30 cm łodygi roślin. W tym przypadku próby pobiera się bezpośrednio przed zakończeniem okresu wegetacyjnego, gdy na liściach pojawiają się pierwsze oznaki żółknięcia, jednak nie później niż na początku przewidywanego okresu, przymrozków. Dalej organ odwoławczy wskazał, że odnośnie do terminu kontroli wykonawca wskazał, że kontrola odbyła się po 3 dniach roboczych od uzyskania informacji o wytypowaniu pola do kontroli. Organ podkreślił nadto, że sam rolnik podczas kontroli nie złożył uwag odnośnie terminu nieprawidłowego wykonania kontroli w trakcie jej trwania. Organ przyznał że – mając na uwadze ww. przepis odnośnie terminu wykonania kontroli – wprawdzie kontrola odbyła się po terminie w nim wskazanym, jednakże z odpowiedzi udzielonej organowi odwoławczemu przez wykonawcę kontroli, wynika, że nie miało to wpływu na przekroczenie dopuszczalnej wartości poziomu [...] w konopiach włóknistych, ponieważ w miarę upływu czasu od kwitnienia stężenie [...] spada, a w sprawie jednoznacznie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego stężenia 0,20% [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w S. następnie objaśnił sposób wyliczenia płatności [...], wyjaśniając, iż w przypadku działek rolnych zadeklarowanych do płatności [...] ustalony stopień nieprawidłowości stanowiący różnicę pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną do ww. płatności a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania wyniósł 47,89% i obliczony został zgodnie z przedstawionych w decyzji wzorem. Kwota przyznanej płatności [...] została wyliczona w następujący sposób: [...]. Natomiast po zastosowaniu, zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr [...] oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, współczynnika korygującego kwota płatności wynosi [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził również, że skoro w przypadku działek rolnych zadeklarowanych do płatności związanej z powierzchnią upraw konopi włóknistych ustalony stopień nieprawidłowości wyniósł 100%, to zastosowanie ma art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr [...]. Płatności należy odmówić, a na rolnika nakłada się karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi zatem [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego, pozostałe płatności w wysokości [...] zł (za zazielenienie), [...] zł (płatność redystrybucyjna), [...] zł (do upraw roślin strączkowych na ziarno), jak i zwrot dyscypliny finansowej w kwocie [...]zł zostały przyznane w prawidłowej wysokości. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stwierdził, iż nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów materialnych i proceduralnych, gdyż organ I instancji zgromadził dowody wystarczające do ustalenia obszaru kwalifikowanych gruntów, do których płatność powinna zostać zrealizowana. Rozpatrzenie dowodów z kontroli i ocena ich wpływu na wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sposób inny niż wynika to z zaskarżonej decyzji jest niemożliwa. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Dyrektora Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia [...] r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł argumentację zmierzającą do wykazania, że wyniki badań umieszczone w raporcie kontroli, na podstawie którego wydano decyzję nr [...] powinny być nieważne i bezzasadne, nie mogą być podstawą do zastosowanego w wydanej decyzji wykluczenia, niosącego za sobą konsekwencję zmniejszenia kwoty płatności, wskazując na zastosowanie wadliwej metodologii kontroli oraz jej wykonanie w niedopuszczalnym terminie (czyli ok. 50 dni po zakończeniu kwitnienia, w fazie pełnej dojrzałości roślin i nasion). Odnosząc się do twierdzenia organu odwoławczego, że w miarę upływu czasu od kwitnienia uprawianej odmiany konopii stężenie [...] spada, podniósł, iż jest to sprzeczne, z charakterystyką odmiany Finola, jasno wskazującej, iż wraz z upływem czasu wegetacji, poziom [...] stale wzrasta, co ma potwierdzać dołączony do poprzednich odwołań załącznik. Wskazał, że Finola jest odmianą dwupienną, w przypadku której na polu występują zarówno męskie, jak i żeńskie rośliny. Dla odmiany Finola powinno wybrać się procedurę [...], a nie procedurę [...], którą zastosowano u rolnika. Niezależnie jednak od wybranej metodologii, przekroczony został termin poboru prób roślin. Termin kwitnienia odmiany Finola przypada między 30 a maksymalnie 60 dniem od zasiewu (zgodnie z charakterystyką odmiany i procedury poboru prób do kontroli). Przyjmując ramy czasowe wyznaczone przez procedurę [...], kontrola powinna odbyć się, zakładając szerokie widełki - pomiędzy 50 a 70 dniem od zasiewu. Skarżący wskazał także, że uprawiając tę samą odmianę rośliny – Finola, w roku poprzednim - 2016, nie miał żadnych problemów administracyjnych związanych z jej uprawą, uprawa nie wzbudziła zastrzeżeń i nieprawidłowości. Skarżący zażądał przedstawienia przez podmiot wykonujący kontrolę dokumentów i dowodów potwierdzających poprawne wykonanie kontroli, zachowując wszelkie obowiązki z tym związane (szkolenia pracowników przeprowadzających próbę, odpowiednie zabezpieczenie próbek, zachowana metodologia badań, itd.) W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik Skarżącego rozwinął i uzupełnił argumentację przedstawioną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy tego, czy zasadnie wykluczono sporne działki z prawa do płatności, ze względu na to, że w wyniku przebadania próbek uprawianych przez Skarżącego konopii ustalono, że poziom [...] przekroczył w nich dopuszczalny poziom 0,20%. W szczególności zaś Strona wskazuje, że wykonanie kontroli po przewidzianym w przepisach terminie, a także niewłaściwa procedura kontroli skutkuje tym, iż wynik kontroli potwierdzający przekroczenie normy [...] jest nieprawidłowy, a zatem że stwierdzone naruszenia miały wpływ na wynik postępowania. Wskazać przy tym trzeba, że przekroczenie terminu do wykonania kontroli jest bezsporne. Sąd zauważa zatem, że zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia Nr [...] obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,2 % [...]. W myśl postanowień załącznika III do rozporządzenia Nr [...] poziom [...] w konopiach ustala się używając jednej z dwóch metod (procedur). Procedurę [...] stosuje się w kontroli produkcji konopi, o której mowa w art. 32 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr [...] i art. 30 lit. g) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr [...] 70. Procedurę [...] stosuje się w przypadkach określonych w art. 36 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr [...]. Nie ma więc sporu, że w niniejszej sprawie należało zastosować procedurę [...], albowiem przepis wskazuje że należy ją stosować w przypadku kontroli produkcji konopi, o której mowa w art. 32 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr [...]. Zgodnie z procedurą [...] z uprawy danej odmiany konopi na pniu, z każdej wybranej rośliny pobiera się 30-centymetrową część, zawierającą co najmniej jeden kwiatostan żeński. Próby pobiera się w okresie od dwudziestego dnia po rozpoczęciu kwitnienia do dziesiątego dnia po zakończeniu kwitnienia. Państwa członkowskie mogą zezwolić na pobieranie prób w okresie między początkiem kwitnienia a dwudziestym dniem po rozpoczęciu kwitnienia, pod warunkiem że dla każdej uprawianej odmiany pozostałe reprezentatywne próby pobierane są zgodnie z akapitem pierwszym w okresie od dwudziestego dnia po rozpoczęciu kwitnienia do dziesiątego dnia po zakończeniu kwitnienia. W przypadku konopi uprawianych jako międzyplon przy braku kwiatostanów żeńskich pobiera się górne 30 cm łodygi roślin. W tym przypadku próby pobiera się bezpośrednio przed zakończeniem okresu wegetacyjnego, gdy na liściach pojawiają się pierwsze oznaki żółknięcia, jednak nie później niż na początku przewidywanego okresu przymrozków. Jest bezsporne, co wprost przyznaje także organ odwoławczy, że kontrola w gospodarstwie Skarżącego miała miejsce w okresie późniejszym niż określony przepisami załącznika X do rozporządzenia Nr [...] dla metody [...]. Nie ma więc wątpliwości, iż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem o przepisów wskazujących termin jej przeprowadzenia. Sporne zatem jest natomiast to, jaki miało wpływ przeprowadzenie kontroli po terminie na wynik sprawy. Należy bowiem przyjąć, że dopuszczalny termin przeprowadzenia kontroli określony w przepisach jest nieprzypadkowy i że może to być związane z poziomem [...] zawartym w roślinach konopii w określonej fazie rozwoju. Bezsporne jest bowiem, że poziom ten ulega okresowym wahaniom. Strona twierdzi, że jest to istotne, bo w odmianie Finola poziom [...] po wskazanym okresie do przeprowadzenia kontroli rośnie. Organ natomiast twierdzi, że poziom ten spada. Tymczasem w sprawie brak jednoznacznych dowodów na potwierdzenie którejkolwiek z powyższych tez. Jednak zdaniem Sądu skoro organ przyznał, że kontrola odbyła się po terminie wskazanym w przepisach, to do organu należało wykazanie, że nie miało to wpływu na jej wynik, w postaci stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnej wartości poziomu [...] w konopiach włóknistych. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach "(...) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Skoro Skarżący wykazał i z czym zgodził się organ, że kontrola została wykonana po określonym w przepisach terminie, to na organ został przerzucony ciężar dowodu, że naruszenie tego terminu nie miało wpływu na wynik kontroli. W tym zakresie zatem, to organ zobowiązany był do jednoznacznego wykazania, że w miarę upływu czasu w którym kontrola mogła być przeprowadzona stężenie [...] w konopiach uprawianych przez Skarżącego spada. Zdaniem Sądu organ powyższego nie wykazał. Niewystarczające jest w tym zakresie powołanie się na pismo wykonawcy kontroli. Pismo firmy wykonującej kontrolę i badania próbek, zdaniem Sądu nie stanowi wystarczającego dowodu dla jasnego potwierdzenia że poziom [...] w konopiach włóknistych w odmianie Finola po okresie kwitnienia spada. Stanowi ono bowiem jedynie oświadczenie prywatnej osoby co do określonego faktu. Zawiera ono co prawda odesłania do pewnych pozycji literatury w języku angielskim, jednakże brak tych opracowań lub chociażby ich fragmentów w aktach sprawy, nie pozwala na sprawdzenie ich prawdziwości. Słuszność zatem tez zawartych w oświadczeniu wykonawcy, a za nim także powtórzonych w zaskarżonej decyzji, w istocie nie poddaje się kontroli. Spór dotyczy też prawidłowości procedury przeprowadzonej kontroli. Strona bowiem twierdzi, iż przeprowadzono ją w nie znajdującej tu zastosowania procedurze [...], podczas gdy organ twierdzi, że była to właściwa procedura [...]. W tym względzie Sąd wskazuje, że co do metody przeprowadzenia kontroli, to w aktach sprawy nie ma w istocie żadnego rzetelnego dowodu potwierdzającego metodę dokonanej kontroli. W szczególności z raportu kontroli nie wynika jaką metodą ją wykonano oraz, że jak twierdzi organ była to metoda [...]. Oświadczenie firmy dokonującej kontroli sporządzone w odpowiedzi na zarzuty Strony, bez potwierdzenia w jakichkolwiek dalszych dowodach źródłowych nie stanowi zdaniem Sądu potwierdzenia, że kontrolę wykonano metodą [...]. Stanowi jedynie dowód, że firma ta oświadczenie takie złożyła. W sprawie brak jakichkolwiek materiałów źródłowych mogących potwierdzić rodzaj metody którą dokonano kontroli. Nie potwierdza jej raport z kontroli, dokumentacja fotograficzna czy jakikolwiek inny materiał dowodowy. Zdaniem Sądu brak zgłoszenia przez Stronę zastrzeżeń do raportu kontroli nie podważa prawa Skarżącego do podnoszenia zarzutów dotyczących kontroli także w toku postępowania administracyjnego. Zatem bez wątpienia w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów i nie sposób wykluczyć, że mogło mieć ono wpływ na wynik postępowania. Dotyczy to zarówno przeprowadzenia kontroli po terminie jak i braku danych - w szczególności w raporcie kontroli - potwierdzających wykonanie kontroli właściwą metodą . Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzje uchylił i przekazał sprawę do ponownego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ mając na uwadze zaprezentowane poglądy Sądu, powinien przedstawić dowody potwierdzające tezę, iż przeprowadzenie kontroli po terminie określonym przepisami nie miało wpływu na stwierdzone przekroczenie poziomu [...], w tym tezę, iż po upływie okresu w którym należało przeprowadzić kontrolę w procedurze [...] w odmianie Finola poziom [...] spada. Dowodami tymi mogą być zarówno opracowania naukowe (o ile jest to literatura obcojęzyczna – przetłumaczone na język polski) jak i ewentualnie opinia biegłego. Organ powinien też przedstawić jednoznaczne dowody potwierdzające rodzaj procedury ([...] bądź [...]) za pomocą której przeprowadzono kontrolę. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się kwoty: [...] zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.