I SAB/Sz 11/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska,, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza organowi grzywnę 1000 (tysiąc) złotych, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej M. T. kwotę [... ]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. T. w dniu 11 lipca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pismo z dnia 10 lipca 2017 r., zatytułowane "Skarga na bezczynność", w którym zarzuciła Prezydentowi Miasta niezałatwienie w terminie sprawy postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, domagając się przy tym wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg zdarzeń, skutkujących złożeniem skargi i mających wskazywać na jej zasadność. Skarga M. T. została pierwotnie zarejestrowana jako skarga na bezczynność organu w zakresie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Jednakże, w następstwie późniejszej analizy akt sprawy, uznano, że przedmiotem tej skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Wobec tego, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2017 r., dokonana została zmiana oznaczenia przedmiotu sprawy. Zgodnie z aktami sprawy oraz informacjami posiadanymi przez Sąd z urzędu, złożenie powyższej skargi nastąpiło w następujących okolicznościach. Prezydent Miasta (dalej: "organ I instancji"), będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, po uprzednim doręczeniu upomnienia, w dniu 19 marca 2013 r. wystawił wobec M. T. (dalej: "strona", "skarżąca"), dziewięć tytułów wykonawczych. Strona, pismem z 25 czerwca 2013 r., wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. zarzut nieistnienia obowiązku opłaty za parkowanie oraz zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...], uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez stronę oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: Kolegium"), które w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...], nie uwzględniło zażalenia strony. Strona złożyła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., o sygn. akt I SA/Sz 512/14, oddalił skargę skarżącej (ten wyrok i następne powołane w sprawie – opublikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wydał w dniu 21 czerwca 2016 r. wyrok o sygn. akt II GSK 233/15, w którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "Sąd"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. o sygn. akt I SA/Sz 878/16, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd, związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) przez przyjęcie, że w strefie płatnego parkowania opłaty za parkowanie można pobierać na całym wydzielonym obszarze strefy, a nie w wyznaczonych miejscach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu. Wobec tego Sąd wskazał, że organ winien ponownie rozpoznać sprawę, ustosunkowując się do tego zarzutu w kontekście stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast odnośnie pozostałych zarzutów Sąd uznał je za bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez stronę oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Kolegium uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że - tak jak wskazała strona w zażaleniu - w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ten winien ustosunkować się do zarzutu nieistnienia obowiązku prawnego przez stronę w kontekście przywołanego powyżej stanowiska Naczelnego Sąd Administracyjnego. Postanowienie to wpłynęło do organu I instancji w dniu 26 kwietnia 2017 r. W dniu 4 maja 2017 r. (data wpływu pisma z dnia 28 kwietnia 2017 r. do Wydziału Księgowości Strefa Płatnego Parkowania w miejscu) organ I instancji wystąpił o zajęcie stanowiska w, podniesionych w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2017 r., kwestiach dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych stronie. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r., organ I instancji poinformował stronę, że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie ustawowym z przyczyn niezależnych od organu, a nowy termin do rozpatrzenia pisma wyznacza się do dnia 24 sierpnia 2017 r. Organ pouczył także stronę o prawie do wniesienia ponaglenia. Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., strona wniosła do Kolegium ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie opisanych na wstępie tytułów wykonawczych. Pismem z dnia 10 lipca 2017 r., złożonym bezpośrednio w Sądzie, strona wniosła pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność", do którego dołączyła kopię pisma organu I instancji z dnia 23 czerwca 2017 r. oraz kopię ponaglenia z dnia 29 czerwca 2017 r. Pismo to, jak wskazano na wstępie, Sąd zakwalifikował pierwotnie jako skargę na bezczynność organu I instancji, a następnie – jako skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Kolegium - stwierdzając, że pismo strony z dnia 29 czerwca 2017 r. stanowi zażalenie - uznało to zażalenie za uzasadnione, zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy na 14 dni od doręczenia organowi administracji niniejszego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez stronę oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 31 lipca 2017 r., organ I instancji udzielił odpowiedzi na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując na przebieg zdarzeń, świadczący - w ocenie organu - o tym, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność organu, albowiem zachował on terminy wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r., skarżąca poinformowała Sąd, że organ I instancji nie tylko pozostawał w bezczynności, ale również w sposób przewlekły prowadzi postępowanie egzekucyjne, o czym świadczą załączone do pisma kserokopie pięciu pism. Wraz z pismem skarżąca przedłożyła Sądowi m.in. kopie ww. postanowień organów z dnia 17 stycznia 2017 r., 24 kwietnia 2017 r., 17 lipca 2017 r. i 19 lipca 2017 r. Pismem z dnia 18 września 2017 r., organ I instancji poinformował Sąd, że w dniu [...] r. Kolegium wydało postanowienie nr [...], w którym uchyliło postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności do wyjaśnienia pozostaje to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. jest bezczynność Prezydenta S., czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego a w szczególności w rozpoznaniu zarzutów. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd Prezydent S. pozostawał w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania . Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (za: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por.: wyrok z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; Baza orzeczeń nsa.gov.pl). Stwierdzenie, że można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl). W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że niezałatwienie w terminie sprawy postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Prezydent Miasta, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, po uprzednim doręczeniu upomnienia, w dniu 19 marca 2013 r. wystawił wobec M. T., dziewięć tytułów wykonawczych. Strona, pismem z 25 czerwca 2013 r., wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. zarzut nieistnienia obowiązku opłaty za parkowanie oraz zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...], uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez stronę oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium, które w postanowieniu z dnia [...] r., nie uwzględniło zażalenia strony. Strona złożyła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., o sygn. akt I SA/Sz 512/14, oddalił skargę skarżącej. Strona wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wydał w dniu 21 czerwca 2016 r. wyrok o sygn. akt II GSK 233/15, w którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. o sygn. akt I SA/Sz 878/16, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd, związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) przez przyjęcie, że w strefie płatnego parkowania opłaty za parkowanie można pobierać na całym wydzielonym obszarze strefy, a nie w wyznaczonych miejscach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu. Wobec tego Sąd wskazał, że organ winien ponownie rozpoznać sprawę, ustosunkowując się do tego zarzutu w kontekście stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast odnośnie pozostałych zarzutów Sąd uznał je za bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez stronę oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Kolegium uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że - tak jak wskazała strona w zażaleniu - w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ten winien ustosunkować się do zarzutu nieistnienia obowiązku prawnego przez stronę w kontekście przywołanego powyżej stanowiska Naczelnego Sąd Administracyjnego. Postanowienie to wpłynęło do organu I instancji w dniu 26 kwietnia 2017 r. W dniu 4 maja 2017 r. (data wpływu pisma z dnia 28 kwietnia 2017 r. do Wydziału Księgowości Strefa Płatnego Parkowania w miejscu) organ I instancji wystąpił o zajęcie stanowiska w, podniesionych w postanowieniu z dnia [...] r., kwestiach dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych stronie. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r., organ I instancji poinformował stronę, że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie ustawowym z przyczyn niezależnych od organu, a nowy termin do rozpatrzenia pisma wyznacza się do dnia 24 sierpnia 2017 r. Organ pouczył także stronę o prawie do wniesienia ponaglenia. Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., strona wniosła do Kolegium ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie opisanych na wstępie tytułów wykonawczych. Pismem z dnia 10 lipca 2017 r., złożonym bezpośrednio w Sądzie, strona wniosła pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność", do którego dołączyła kopię pisma organu I instancji z dnia 23 czerwca 2017 r. oraz kopię ponaglenia z dnia 29 czerwca 2017 r. Pismo to, jak wskazano na wstępie, Sąd zakwalifikował pierwotnie jako skargę na bezczynność organu I instancji, a następnie – jako skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Kolegium - stwierdzając, że pismo strony z dnia 29 czerwca 2017 r. stanowi zażalenie - uznało to zażalenie za uzasadnione, zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy na 14 dni od doręczenia organowi administracji niniejszego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez stronę oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 31 lipca 2017 r., organ I instancji udzielił odpowiedzi na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując na przebieg zdarzeń, świadczący - w ocenie organu - o tym, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność organu, albowiem zachował on terminy wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Pismem z dnia 18 września 2017 r., organ I instancji poinformował Sąd, że w dniu [...] r. Kolegium wydało postanowienie nr [...], w którym uchyliło postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia dowodów. Zdaniem Sądu, takie postępowanie Prezydenta S. w sytuacji gdy Sądy administracyjne a za nim organ odwoławczy dwukrotnie wyraźnie wskazują na wiążącą dla organu wykładnie przepisu świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Prezydent S. podejmuje pozorne czynności jednak nie maja one na celu zakończenia postępowania. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania i dwukrotne uchylanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięć Prezydenta Miasta z wyraźnym wskazaniem wad postepowania. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. W ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.