I SAB/Sz 14/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] maja 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku W. K. z dnia [...] września 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego W. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 września 2023 r. W. K. (dalej: Skarżący) wystąpił do Wójta Gminy (dalej: Organ) na podstawie art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 ( Dz. U. Nr 112 z poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) o udzielenie informacji poprzez przekazanie kopii dokumentów całości korespondencji związanej utwardzeniem fragmentu drogi publicznej, dz nr [...] ul [...], poprzez wykonanie utwardzenia na własny koszt przez Państwa B. , właścicieli działki nr [...] obr W. . Wobec tego, wniósł o przesłanie skanu w/w dokumentów znajdujących się w Urzędzie Gminy w D. na adres mailowy, z którego wysłano niniejsze pismo. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 21 września 2022r. sygn. WKI.GK.1431.19.2022.EL, Organ wyjaśnił, że utwardzenie ww. odcinka prowadzącego do działki [...] obr. W. , zostało wykonane w ramach wykonania zjazdu z drogi gminnej. Ponadto, właściciele nieruchomości zlokalizowanej na terenie ww. działki posiadają uzgodnioną z zarządcą drogi lokalizację zjazdu z drogi gminnej na teren swojej nieruchomości. Utwardzenie, które zostało przez nich wykonane stanowi utwardzony zjazd łączący zagospodarowaną część drogi gminnej na teren nieruchomości prywatnej. Skarżący złożył skargę na stanowisko Urzędu Gminy w D. wyrażone w piśmie z dnia 21 września 2022r., które stanowiło odpowiedź na złożony przez niego wniosek z dnia 8 września 2022r w trybie dostępu do informacji publicznej, w którym wnosił o przekazanie kopi dokumentów danej sprawy, natomiast dokumentów o które wnosił nie przekazano oraz nie uzasadniono tej odmowy. W uzasadnieniu skargi Skarżący celem pełniejszego zrozumienia okoliczności niniejszej sprawy oraz zasadności złożonej skargi przedstawił postępowanie wywołane jego wnioskiem o wyrażenie zgody na wybudowanie 40 metrowego fragmentu drogi na cele budowlane w drodze gminnej nr [...], ul [...], obręb W.. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi jako bezzasadnej, wskazując, iż nie nastąpiło nienależyte wykonanie zasad oraz w sprawie brak jest naruszenia praworządności. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że w dniu 8 sierpnia 2022r. Skarżący wystąpił do Urzędu Gminy D. z wnioskiem o wyrażenie zgody na wybudowanie 40 metrowego fragmentu drogi na cele budowlane na drodze gminnej nr [...] ul. [...], obręb W.. Powyższa działka nr [...] stanowi własność Gminy D.. W odpowiedzi na wniosek, Urząd pismem z dnia 19 sierpnia 2022r. skierowanym do W. K., wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że działka gminna nr [...] (ul. [...]) jest drogą wewnętrzną i niezagospodarowaną, to wskazano, że działki W. K. mają zapewnioną obsługę komunikacyjną od strony ulicy [...] poprzez drogi prywatną. Zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym ujawnionym w księdze wieczystej KW [...], wskazane przez W. K. działki posiadają bezpłatną służebność przejazdu i przechodu przez działki prywatne. Urząd wskazał Skarżącemu dojazd od strony drogi kategorii niższej, tj. z drogi prywatnej, zwłaszcza w przypadku gdy prowadzi do drogi publicznej (w tym przypadku ul. [...]), która jest drogą zagospodarowaną. Następnie, w dniu 9 września 2022r. do Urzędu wpłynął wniosek z dnia 8 września 2022r. o przekazanie całości korespondencji dotyczącej utwardzenia fragmentu drogi publicznej, działki nr [...] ul. [...], poprzez wykonanie utwardzenia na własny koszt przez Państwa B. , właścicieli działek nr [...], obręb W.. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 21 września 2022r., wyjaśniono, że utwardzenie ww. odcinka prowadzącego do działki [...] obr. W., zostało wykonane w ramach wykonania zjazdu z drogi gminnej. Ponadto, właściciele nieruchomości zlokalizowanej na terenie ww. działki posiadają uzgodnioną z zarządcą drogi lokalizację zjazdu z drogi gminnej na teren swojej nieruchomości. Utwardzenie, które zostało przez nich wykonane stanowi utwardzony zjazd łączący zagospodarowaną część drogi gminnej na teren nieruchomości prywatnej. Następnie, na zorganizowanym w Urzędzie Gminy spotkaniu, Skarżący - wskazał, że obsługę komunikacyjną, zgodnie z decyzją podziałową, posiada od strony ulicy [...]. Z racji tego, że powołana decyzja jest zarchiwizowana, celem sprawnego rozpoznania sprawy, na prośbę pracownika Urzędu, Skarżący w ramach korespondencji e-mail dostarczył kopię decyzji z dnia 23 listopada 2017r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej własność W. K.. Po przesłaniu do Urzędu decyzji podziałowej, Organ uznał za zasadne uzgodnienie lokalizacji zjazdu w celu umożliwienia utwardzenia odcinka drogi. Pracownik tut. Urzędu poinformował Skarżącego, że wniosek o wydanie zgody na lokalizację zjazdu może zostać złożony przez Skarżącego lub przez nowego właściciela działki, co dalej będzie koniecznie na etapie uzgodnień niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę. Na skutek informacji udzielonych przez pracownika Urzędu, w dniu 27 października 2022r. wpłynął wniosek Skarżącego o wydanie zgody na lokalizacje zjazdu. Organ uwzględnił przedmiotowy wniosek i w dniu 7 listopada 2022r. wydał decyzję w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu. Tym samym została wydana również zgoda na utwardzenie odcinka drogi gminnej. W związku z tym, w ocenie Organu, Skarżący otrzymał odpowiedź na przedmiotowy wniosek. Organ nie znajduje postaw do przypisania braku nienależytego wykonywania obowiązków przez pracowników Urzędu oraz naruszenia praworządności. Pracownicy Organu realizując swoje obowiązki respektowali obowiązujące przepisy prawa i tym samym podejmowali czynności celem wyjaśnienia sprawy. W ocenie Organu, Skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek z dnia 8 września 2022r. w ramach korespondencji zawartej z dnia 21 września 2022r. Dalej Organ wskazał, że w piśmiennictwie wyrażano przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (H. Knysiak Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa2013, s. 191). Żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, wnioskodawca domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru (uchwała NSA z 9 grudnia 2013r., I OPS 7/13). Z tego tytułu, żądanie akt sprawy jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem o udostępnienie określonego zbioru materiałów. Natomiast prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2022r., II SA/O1120/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Skarga jest zasadna. Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie, w myśl § 1a tego przepisu, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wniosek Skarżący złożył działając w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać przy tym należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Także udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozstrzygając, czy Organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w formach przewidzianych przez ustawę (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek: - informacja będąca przedmiotem żądania musi mieć charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., - adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., - żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu adresata żądania (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli nią dysponuje. Co do charakteru informacji żądanej przez Skarżącego stwierdzić należy, że dokumentacja (korespondencja) związana z utwardzeniem fragmentu drogi publicznej, dz nr [...] ul [...], jest dokumentacją zawierającą informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację chodzi i co ma być jej przedmiotem. Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną), każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 2289/12). Trzeba jednak wskazać – wbrew podniesionemu w odpowiedzi na skargę stanowisku Organu, że wniosek Skarżącego skierowany do Wójta Gminy nie dotyczy dostępu do akt sprawy, lecz dotyczy dostępu do informacji poprzez przekazanie kopii dokumentów (całości korespondencji) związanej utwardzeniem fragmentu drogi publicznej, dz nr [...] ul [...] poprzez wykonanie utwardzenia na własny koszt przez Państwa B.,, właścicieli działki nr [...] obr W. . Nie może zatem mieć zastosowania, jak podnosi Organ w odpowiedzi na skargę, uchwała NSA z 9 grudnia 2013r., I OPS 7/13. Sąd uznał zatem, że informacja w żądanym przez Skarżącego zakresie ma charakter informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., co zresztą nie było sporne między stronami. Dodać przy tym należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi, w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - przez udzielenie całości wnioskowanej informacji, przez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie przez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując, w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18). Jak wynika to ze stanowiska Wójta Gminy, zawarta informacja w piśmie tego Organu z 21 września 2022 r. jest odpowiedzią na żądanie zawarte we wniosku Skarżącego z dnia 8 września 2022 r. Przypomnieć zatem należy, że Skarżący we wniosku z 8 września 2022 r. wystąpił o przekazanie informacji poprzez przekazanie kopii dokumentów, całości korespondencji, związanej utwardzeniem fragmentu drogi publicznej, dz nr [...] ul [...], poprzez wykonanie utwardzenia na własny koszt przez Państwa B., właścicieli działki nr [...] obr W. oraz wskazał formę tj. przesłanie skanu w/w dokumentów znajdujących się w Urzędzie Gminy w [...] na adres mailowy, z którego wysłano niniejsze pismo (tj. z 8 września 2022 r.). Skarżący otrzymał natomiast pismo z 21 września 2022 r. w którym Wójt Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej dot. drogi gminnej ul. [...] w m. B. poinformował, że utwardzenie odcinka prowadzącego do działki [...] obr. W., zostało wykonane w ramach wykonania zjazdu z drogi gminnej. Właściciele nieruchomości zlokalizowanej na terenie ww. działki posiadają uzgodnioną z zarządcą drogi lokalizację zjazdu z drogi gminnej na teren swojej nieruchomości. Utwardzenie, które zostało przez nich wykonane stanowi utwardzony zjazd łączący zagospodarowaną część drogi gminnej na teren nieruchomości prywatnej Podkreślenia wymaga, że Wójt Gminy, udzielając wnioskowanej informacji publicznej winien udzielić jej w pełnym zakresie, zgodnie z treścią złożonego wniosku, bądź też uznając, że udzielenie części z żądanych informacji podlega np. ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydać w tym zakresie decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, Organ nie udzielił Skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie. Oznacza to, że Organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym, że wniosek został skierowany do organu w dniu 8 września 2022 r., a Organ wystosował pismo z informacjami 21 września 2022 r. a nie żądane skany dokumentów, to oznacza, że Organ pozostaje w bezczynności i w tym zakresie skarga jest zasadna. To wnioskodawca ma obowiązek wskazać formę, w jakiej oczekuje udostępnienia mu informacji publicznej, o którą się ubiega, nie jest możliwe narzucenie mu formy realizacji jego prawa (J. Wyporska-Frankiewicz, Ustawa o dostępie o informacji publicznej. Komentarz do art. 14, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Lex/el. 2023; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 14, pkt 5, wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., II SA/Wa 620/10). Udzielenie informacji niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21). W tych okolicznościach sprawy wystąpiła zatem podstawa do przyjęcia, że Organ pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku Skarżącego z dnia 8 września 2022 r., w związku z czym Sąd - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia tego wniosku w zakreślonym terminie. Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanki z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Działanie Organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków w udostępniania informacji Skarżącemu. Jak wynika to ze skargi na stanowisko Organu zawarte w piśmie z dnia 21 września 2022 r., które to informacje nie czynią zadość żądaniu Skarżącego, Organ działał w przeświadczeniu, że pismo z 21 września 2022 r. jak i spotkanie w Urzędzie, działania podjęte odnośnie utwardzenia drogi, czyni zadość intencji Skarżącego i trwał w tym przeświadczeniu (choć błędnym), do daty wniesienia skargi w niniejszej sprawie tj. do dnia 12 stycznia 2024 r.. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym wyroku dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl