I SAB/Sz 147/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku J. M. z dnia [...] lipca 2024 r.; III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. (zwany dalej: "skarżącym") w dniu 4 lipca 2024 r. przesłał na adres e-mailowy Starostwa Powiatowego w P., wniosek o przesłanie elektronicznej wersji umowy na realizację oznakowania dróg powiatowych na terenie powiatu [...]. Termin do udostępnienia wnioskowanej informacji upłynął, zgodnie z art.13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p".), po 14 dniach od dnia złożenia wniosku, czyli 18 lipca 2024 r. W terminie określonym w u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia skargi, skarżący nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi. Pismem z dnia 28 lipca 2024 r., skarżący złożył za pośrednictwem Starosty (dalej też "organ") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. skarżący zarzucił naruszenie, wskutek bezczynności organu: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesiania informacji publicznej. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 4 lipca 2024 r. dotyczącego przesłania elektronicznej wersji umowy na realizację oznakowania dróg powiatowych, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o udostępnienie akt sprawy w systemie PASSA. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że złożony wniosek obejmował umowę na zakup znaków drogowych, na podstawie której organ drogą mailową, bez wskazania adresata oraz reprezentanta organu, złożył zamówienie na kwotę ok. [...] zł. Wynika to z wcześniejszej korespondencji otrzymanej od Starosty. Tak więc, wniosek dotyczył dokumentów związanych z wydatkowaniem środków publicznych, czyli treść umowy stanowi bez wątpienia informację publiczną. Wobec powyższego, niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przesłany w dniu 4 lipca 2024 r., e-mail jest częścią korespondencji prowadzonej za pomocą poczty elektronicznej. W dniu 19 czerwca 2024 r. skarżący przesłał na adres e-mailowy wniosek w sprawie przesłania informacji w przedmiocie zrealizowanych i zaplanowanych działań, dotyczących organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] K. – D. . W dniu 3 lipca 2024 r. na adres poczty elektronicznej skarżącego, tj: [...], została przesłana odpowiedź dotycząca zrealizowanych i planowanych działań w kwestii organizacji ruchu na tej drodze. W załączeniu do wiadomości przesłano protokół z kontroli oznakowania z dnia 27 maja 2024 r. oraz wiadomość e-mailową z dnia 27 maja 2024 r. do wykonawcy robót związanych z realizacją usługi utrzymania i wymiany oznakowania pionowego, urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągach dróg powiatowych na terenie Powiatu P. w 2024 r. W przypadku ewentualnych uwag dotyczących protokołu z kontroli oznakowania, zarządca drogi zwrócił się do skarżącego z prośbą o ich przesłanie, w celu ewentualnego uwzględnienia na etapie powstawania docelowej organizacji ruchu. W dniu 4 lipca 2024 r. skarżący na adres poczty elektronicznej [...], przesłał podziękowanie za przesłane dokumenty oraz zwrócił się z prośbą o przesłanie elektronicznej wersji umowy na oznakowanie pionowe dróg oraz zawarł komentarz do przesłanego w dniu 3 lipca 2024 r. protokołu z kontroli oznakowania. W dniu 28 lipca 2024 r. o godz. 20:27 skarżący przesłał poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą EPUAP skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie przesłania elektronicznej wersji umowy na realizację oznakowania dróg powiatowych oraz zobowiązanie organu do załatwienia przesłanego wniosku. W dniu 29 lipca 2024 r. (poniedziałek) widomość ta została przez organ wygenerowana i zarejestrowana w kancelarii głównej Starostwa Powiatowego w P.. W dniu 29 lipca 2024 r. o godz. 12:00 na adres skrzynki e-mailowej skarżącego, została udzielona odpowiedź na e-maila z dnia 4 lipca 2024 r., przesyłająca wersję elektroniczną umowy zawartej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo Zamówień Publicznych oraz zgodnie z zarządzeniem wewnętrznym nr [...] Starosty z dnia 18 kwietnia 2013 r. Umowa nr [...] została zawarta w dniu 8 maja 2024 r. pomiędzy Powiatem P. , a Ł. K., prowadzącym działalność gospodarczą pn. I. inż. Ł. K. z siedzibą w M. , w celu realizacji usług związanych z oznakowaniem pionowym dróg powiatowych na terenie Powiatu [...]. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie przez pracownika Wydziału Dróg Publicznych Starostwa Powiatowego w P., przekazano również poprzez e-mail stanowisko zarządcy drogi o braku konieczności stosowania stopniowania prędkości na drodze powiatowej Nr [...] K. - D. . Ponadto poinformowano, że projekt organizacji ruchu sporządzony zostanie we własnym zakresie przez Wydział Dróg Publicznych. Organ wskazał, że w wyniku przeoczenia oraz omyłki w potraktowaniu przesłanego e-maila jako zwykłej korespondencji, odpowiedź została przesłana na adres e-mailowy skarżącego w dniu 29 lipca 2024 r. Sytuacja taka zaistniała również w związku z sezonem urlopowym oraz natłokiem prowadzonych spraw i ich ilością. W załączeniu organ przedłożył m.in. wydrukowany e-mail z dnia 29 lipca 2024 r. udzielający odpowiedź na wniosek skarżącego wraz z wnioskowaną umową. Pismem z dnia 10 listopada 2024 r., skarżący po zapoznaniu się z odpowiedzią Starosty na skargę, przedstawił swoje stanowisko. Skarżący wskazał, że organ potwierdził, że odpowiedzi na wniosek udzielił już po otrzymaniu skargi, tym samym z naruszeniem ustawowego terminu. W związku z tym, wniosek Starosty o oddalenie skargi jest bezzasadny. Skarżący potwierdził również, że otrzymał wnioskowaną informację. W związku z tym, zmodyfikował p.1 petitum skargi wnosząc, w miejsce dotychczasowego brzmienia, o stwierdzenie bezczynności organu na dzień przesłania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że w myśl przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Rozpoznanie skargi na bezczynność może zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nastąpić w trybie uproszczonym, który to tryb Sąd zastosował w niniejszej sprawie. Wyjaśnić dalej należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.; dalej "u.s.p."), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 u.s.p.). Starosta jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 u.s.p.) kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Niewątpliwie w świetle powyższych uregulowań, Starosta, którego bezczynność została w niniejszej sprawie zaskarżona, to podmiot o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a zatem jest zobowiązany co do zasady do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 4 lipca 2024 r., skierowanym do Starosty, zwrócił się o przesłanie mu umowy na realizację oznakowania dróg powiatowych na terenie powiatu [...]. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiot wniosku skarżącego obejmuje informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. Szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego przepisu, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem określa m.in. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in. prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. Z uwagi na powyższe niewątpliwie umowa na realizację oznakowania dróg powiatowych na terenie powiatu [...] stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p. Uznać zatem należy, że Starosta jest podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Dalej przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W przypadku gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Tymczasem organ nie postąpił w myśl powyższych zasad wynikających z u.d.i.p. Wniosek skarżącego o udostępnienie wymienionej na wstępie informacji został złożony 4 lipca 2024 r. Organ tymczasem nie przekazał odpowiedzi na złożony wniosek w ustawowym terminie. W dniu zaś 28 lipca 2024 r. J. M. złożył skargę do WSA w Szczecinie na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Dopiero po wpływie skargi, tj. w dniu 29 lipca 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek przesyłając mu wersję elektroniczną podpisanej umowy na pionowe oznakowanie dróg powiatowych na terenie Powiatu [...] na 2024 rok. Następnie skarżący w piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2024 potwierdził, iż uzyskał od organu żądaną informację i w związku z tym ograniczył żądanie skargi. Zatem z zestawienia powyższych dat wynika zatem, że żądana informacja została udostępniona skarżącemu po upływie 14 dni od złożenia wniosku, a nadto po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu wniosek skarżącego był wystarczająco jasny i nie było potrzeby jego precyzowania. Stwierdzić należy zatem, że organ zobowiązany dopuścił się bezczynności, albowiem w chwili wniesienia skargi do WSA w Szczecinie pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). Podstawą tej oceny są stwierdzone z urzędu okoliczności, które świadczą o braku należytej staranności w terminowym rozpoznaniu wniosku strony, nie zaś uporczywej opieszałości w działaniu organu. Kwalifikacja bowiem naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie powyższe okoliczności nie zaszły. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd musiał także rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. Załatwienie bowiem przez organ wniosku po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W świetle powyższego niezasadne było zobowiązanie do rozpoznania wniosku, wobec załatwienia sprawy, co miało miejsce w wyniku przekazania skarżącemu powyższej informacji już po wniesieniu skargi. Okoliczność tę w istocie skarżący w piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2024 r. sam potwierdził i ograniczył żądanie skargi. Skutkowało to ustaniem bezczynności na dzień rozpatrywania skargi, jak bowiem potwierdza jednoznacznie skarżący, informacja publiczna w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 4 lipca 2024 r., została (po wniesieniu skargi) skarżącemu udostępniona. Zatem należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Sąd orzekł tak, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jak w punkcie II sentencji wyroku. Sąd nie znalazł też podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ani też do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym zakresie, co istotne również skarżący nie zgłaszał wniosków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie III wyroku, zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł odpowiadającej uiszczonemu wpisowi od skargi. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).