I SAB/Sz 152/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. N. z dnia [...] marca 2024 r. oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej; III. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. N. z dnia [...] kwietnia 2024 r. oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku M. N. z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasadza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. N. (zwany dalej: "skarżącym") w piśmie z [...] marca 2024 r., wniesionym w formie dokumentu elektronicznego, zwrócił się do Burmistrza Miasta o udzielenie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii umowy zawartej z P. , której przedmiotem są czynności zimowego utrzymania dróg w sezonie [...]. Jednocześnie we wniosku wskazał, że odpowiedź należy udzielić także drogą elektroniczną i przesłać na adres mailowy. Z powodu braku odpowiedzi organu administracji samorządowej, wnioskodawca [...] marca 2024 r. wysłał kolejny e-mail. Wiadomość z [...] marca 2024 r. stanowiła "monit" w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z [...] marca 2024 r. Skarżący zauważył, że 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej upłynął. W dniu [...] kwietnia 2024 r. skarżący wysłał kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wniosek został przesłany na elektroniczną skrzynkę podawczą urzędu miejskiego. Wniosek ten dotyczył udzielenia informacji publicznej w zakresie nadania biegu wnioskom skarżącego z [...] i [...] marca 2024 r. oraz zasad organizacji Urzędu Miejskiego w N. w zakresie rozpoznawania i udzielania odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej. W piśmie z [...] sierpnia 2024 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – zwanej dalej: u.d.i.p.). Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie burmistrza do rozpatrzenia wniosków o udzielenie informacji publicznej z [...] marca i [...] kwietnia 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w wysokości [...] zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania. Uzasadniając złożoną skargę, strona wskazała, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wnioskowane informacje stanowią oczywistą informację publiczną. Niezależnie od tego, czy stanowią one informację publiczną czy też nie stanowią takiej, organ administracji samorządowej miał obowiązek udzielenia odpowiedzi w terminie 14-dniowym lub też w tym terminie wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Tymczasem oba wnioski - jak i "monit" - zostały zignorowane przez burmistrza. Pomimo upływu pół roku skarżący nie otrzymał żadnej informacji w powyżej opisanych sprawach. Stanowi to przejaw rażącego zaniedbania ze strony organu samorządu terytorialnego, a być może stanowi wręcz przejaw celowego działania w celu uniemożliwienia uzyskania informacji o istotnej umowie oraz o pracownikach odpowiedzialnych za zaniedbania organu w udzieleniu informacji publicznej. Co więcej, bezczynność organu podważa zaufanie do kompetencji i obiektywności organu w relacjach z podmiotami gospodarczymi świadczącymi usługi na rzecz gminy oraz podważa zaufanie do działania przez organ w sposób legalny i gospodarny. W dniu [...] sierpnia 2024 r. organ przesłał skarżącemu odpowiedź na pismo z [...] i [...] marca 2024 r. oraz z [...] kwietnia 2024 r., a także na pismo z [...] sierpnia 2024 r. stanowiące skargę wraz z prośbą o cofnięcie skargi. Następnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że nie odpowiedział na pismo z uwagi na fakt zamieszczenia tej informacji na BIP, co było wiadome stronie, ponieważ występowała wcześniej o udzielenie informacji publicznej. Umieszczenie informacji w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek w trybie określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W związku z udostępnieniem informacji oddzielnym pismem z [...] sierpnia 2024 r., organ wniósł o uznanie, że jedynie omyłkowo skarżący nie został poinformowany, że żądana informacja umieszczona jest na BIP, ponieważ taka informacja powinna być przekazana. Z uwagi na wyczerpujące poinformowanie strony, organ wniósł o odstąpienie od nałożenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024., poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Informacja publiczna była przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądów administracyjnych, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 88/13). Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się bowiem wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie jego adresata, dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wiąże się to z doniosłym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną". W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, czy też została dokonana z przekroczeniem ustawowych terminów na jej dokonanie. Jednocześnie jednak sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przechodząc do analizy kwestii podmiotowej w okolicznościach niniejszej sprawy, wskazać należy, iż krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Podkreślić należy, że wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, lecz i do innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por. E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1098/17). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta jako organ administracji samorządowej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Nie jest także kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu tj. [...] marca 2024 r. W tym dniu do organu wpłynął wniosek skarżącego o przesłanie pocztą elektroniczną informacji obejmującej poprzez przekazanie kopii umowy zawartej z P. której przedmiotem są czynności zimowego utrzymania dróg w sezonie [...] W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że ustawowy termin dla udzielenia żądanej informacji publicznej upływał z dniem [...] marca 2024 r. Do tego dnia jednak organ nie udzielił odpowiedzi ani też nie poinformował wnioskodawcy, że żądana przez niego umowa została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem do zobowiązanego organu z w dniu [...] kwietnia 2024 r., nie uzyskał jednak odpowiedzi na pytania zadane we wnioskach z dnia [...] marca 2024 r. i [...] kwietnia 2024 r. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2024 r. organ przesłał skarżącemu odpowiedź na pismo z [...] i [...] marca 2024 r.. Odnosząc się natomiast do wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. wskazać należy, że jego treść jest odmienna od wniosku z [...] marca 2024 r. , wnioskodawca, bowiem żąda w nim odpowiedzi na pytanie o to jaki bieg nadano jego wnioskom z dnia [...] marca 2024 r. i [...] marca 2024 r. a także podania imienia, nazwiska i stanowiska osoby odpowiedzialnej w Urzędzie Miejskim w N. za udzielanie odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżącemu została udzielona przez organ odpowiedź na postawione pytanie we wnioskach z marca 2024 r., wskazano bowiem, że żądana przez niego umowa została umieszczona w BIP, a także przesłano kopię tejże umowy. Odpowiedź ta jednak nie została udzielona w nakazanym przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie. Organ powinien rozpoznać przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W kontekście powyższego, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu zobowiązanego w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] marca 2024 r., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku, skarżący bowiem otrzymał bowiem żądaną informację po terminie wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Terminy udostępnienia informacji publicznej zostały przez organ bezspornie przekroczone, jednak całokształt sprawy pozwolił sądowi na stwierdzenie, że działanie organu zobowiązanego nie było zamierzone, skoro żądana informacja była informacją publikowaną w BIP, a skarżącemu nie udzielono jedynie informacji o tejże publikacji. Nie można w takiej sytuacji uznać, że działanie organu miało charakter zamierzony i celowy. W konsekwencji zatem nie można zarzucić organowi celowego uchylania się od udzielenia informacji publicznej. Z powyższych względów w ocenie sądu bezczynność organu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono również w pkt I sentencji wyroku. Powyższe oznacza także, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał już w bezczynności w odniesieniu do wniosku z dnia [...] marca 2024 r.. Przypomnieć należy, że istotą skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W tych okolicznościach podstawa z art. 149 § 1 p.p.s.a. do zobowiązania organu do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w chwili orzekania przez sąd nie istniała. Wynikiem takiej oceny jest rozstrzygnięcie jakie zawarto w punkcie II wyroku, którego podstawę stanowi art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. wskazać należy, że w zakresie pytań 1 i 2, stanowiących powielenie wniosków z [...] i [...] marca 2024 r, odpowiedź została skarżącemu udzielona po wniesieniu skargi, zaś w zakresie pytania nr 3 odpowiedź skarżącemu nie została udzielona, tym samym należało stwierdzić bezczynność w załatwieniu tego wniosku i zobowiązać organ do jego rozpoznania, o czym orzeczono w punkcie III wyroku. Powyższe doprowadziło sąd do przekonania, że uzasadnionym jest również oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania tak daleko idących represji a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W konsekwencji, nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione, o czym sąd orzekł w pkt IV wyroku. O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości [...] zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., tak w pkt V sentencji wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.