I SAB/Sz 153/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2024 r.; III. zasadza od Inne na rzecz skarżącego G. M. kwotę [...]([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. M. (zwany dalej: stroną, skarżącym) w piśmie z [...] lipca 2024 r., wniesionym w formie dokumentu elektronicznego, zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: 1) projektu/ów organizacji ruchu dla dróg publicznych ul. [...] w S. i pl. [...] w S. na odcinkach oznaczonych na żółto na planie załączonym do wiadomości elektronicznej z [...] lipca 2024 r., obowiązujące na dzień [...] maja 2024 r., 2) dokumentów zatwierdzających organizację ruchu dla dróg, o których mowa w pkt 1, aktualną na dzień [...] maja 2024 r. Pismem z [...] lipca 2024 r. znaku [...] prezydent udzielił skarżącemu informacji, zgodnie z którą informacją publiczną określoną we wniosku dysponować powinny "S. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S.. Organ wyjaśnił, że w maju 2024 r. na wskazanych we wniosku drogach publicznych obowiązywała już częściowo stała organizacja ruchu, a wymieniona spółka zajmowała się nadzorem nad wykonawcą wykonującym roboty w ramach przebudowy tychże dróg. Analogiczna informacja została przedstawiona skarżącemu również w piśmie organu z [...] lipca 2024 r. znak [...], będącym odpowiedzią na ponowny wniosek skarżącego o udostępnienie informacji przez ten organ, złożony drogą elektroniczną [...] lipca 2024 r. (skarżący powtórzył swoje wcześniejsze pytania oraz zadał dodatkowe pytanie, tj. od jakiej daty dla dróg, o których mowa w punkcie 1., obowiązywała stała organizacja ruchu?). W dniu [...] lipca 2024 r. wnioskodawca za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do ww. spółki o udostępnienie mu pocztą elektroniczną informacji publicznej dotyczącej: 1) organizacji ruchu dla dróg publicznych ul. [...] w S. i pl. [...] w S. na odcinkach oznaczonych na żółto na planie załączonym do wiadomości z dnia [...] lipca 2024 r., na dzień [...] maja 2024 r., 2) dokumentów zatwierdzających organizację ruchu dla dróg, o których mowa w pkt 1, aktualną na dzień [...] maja 2024 r., 3) od jakiej daty dla dróg, o których mowa w pkt 1, obowiązywała stała organizacja ruchu. Z powodu braku odpowiedzi zobowiązanego organu, wnioskodawca [...] sierpnia 2024 r. wysłał kolejny e-mail. Wiadomość ta stanowiła ponaglenie w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek. W piśmie z [...] sierpnia 2024 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – zwanej dalej: u.d.i.p.). Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności spółki w rozpoznawaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2024 r.; 2) zobowiązanie spółki do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2024 r., 3) zasądzenie od spółki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, następnie stwierdził, że pomimo upływu 14- dniowego ustawowego terminu od dnia założenia przez skarżącego wniosku zawartego w wiadomości elektronicznej z [...] lipca 2024 r., wnioskowana informacja publiczna nie została mu udostępniona. Skarżący w takim stanie rzeczy w wiadomości elektronicznej z [...] sierpnia 2024 r. ponaglił spółkę, jednakże do dnia złożenia skargi informacja publiczna w dalszym ciągu nie została mu udostępniona. W związku z powyższym zdaniem skarżącego spółka pozostaje bezczynna w rozpoznawaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i za zasady uznać należy wniosek o zobowiązanie do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazała, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę za pośrednictwem poczty elektronicznej udostępniła skarżącemu dokumenty oraz udzieliła informacji w zakresie pytania 3. Wprawdzie nastąpiło to etapami, tj. w dniach: [...] sierpnia 2024 r. oraz [...] września 2024 r., jednak nastąpiło to z przyczyn niezależnych od spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024., poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Informacja publiczna była przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądów administracyjnych, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 88/13). Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się bowiem wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie jego adresata, dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wiąże się to z doniosłym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną". W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, czy też została dokonana z przekroczeniem ustawowych terminów na jej dokonanie. Jednocześnie jednak sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przechodząc do analizy kwestii podmiotowej w okolicznościach niniejszej sprawy, wskazać należy, iż krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Podkreślić należy, że wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, lecz i do innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por. E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1098/17). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes S. spółki z o.o. jako prezes samorządowej osoby prawnej i jednocześnie podmiotu dysponującego majątkiem publicznym jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Nie jest także kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu tj. [...] lipca 2024 r. W tym dniu do organu wpłynął wniosek skarżącego o przesłanie pocztą elektroniczną informacji obejmującej: 1) organizacji ruchu dla dróg publicznych ul. [...] w S. i pl. [...] w S. na odcinkach oznaczonych na żółto na planie załączonym do wiadomości z dnia [...] lipca 2024 r., na dzień [...] maja 2024 r., 2) dokumentów zatwierdzających organizację ruchu dla dróg, o których mowa w pkt 1, aktualną na dzień [...] maja 2024 r., 3) od jakiej daty dla dróg, o których mowa w pkt 1, obowiązywała stała organizacja ruchu. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że ustawowy termin dla udzielenia żądanej informacji publicznej upływał z dniem [...] lipca 2024 r. Do tego dnia jednak organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na zadane pytania. Następnie skarżący wystąpił do zobowiązanego organu z ponagleniem w dniu [...] sierpnia 2024 r., nie uzyskał jednak odpowiedzi na zadane we wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. pytania. Poza sporem pozostaje, że organ już po wniesieniu przedmiotowej skargi tj. w dniu [...] sierpnia 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego zapytanie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżącemu została udzielona przez organ odpowiedź na wszystkie postawione pytania. Odpowiedź na jednak nie została udzielona w nakazanym przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie. Organ powinien rozpoznać przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W kontekście powyższego, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu zobowiązanego w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lipca 2024 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, skarżący bowiem otrzymał bowiem żądaną informację po terminie wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Terminy udostępnienia informacji publicznej zostały przez organ bezspornie przekroczone, jednak całokształt sprawy pozwolił sądowi na stwierdzenie, że działanie organu zobowiązanego nie było zamierzone. Odpowiedź na zapytanie skarżącego jak wykazał organ wymagała wystąpienia do innych podmiotów o udzielenie stosownych informacji wprawdzie nie zwalnia organu z obowiązku reakcji na zapytanie o informację publiczną. Podkreślenia wymaga, że organ nie skorzystał dyspozycji art. 13 ust. 2 u.o.d.i.p stosownie do którego: jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku Nie można w takiej sytuacji uznać, że działanie organu miało charakter zamierzony i celowy. W konsekwencji zatem nie można zarzucić organowi celowego uchylania się od udzielenia informacji publicznej. Z powyższych względów w ocenie sądu bezczynność organu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono również w pkt I sentencji wyroku. Powyższe oznacza także, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał już w bezczynności. Przypomnieć należy, że istotą skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W tych okolicznościach podstawa z art. 149 § 1 p.p.s.a. do zobowiązania organu do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w chwili orzekania przez sąd nie istniała. Wynikiem takiej oceny jest rozstrzygnięcie jakie zawarto w punkcie II wyroku, którego podstawę stanowi art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem określone na podstawie § 14 pkt lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., tak w pkt III sentencji wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.