I SAB/Sz 160/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku J. M. z dnia [...] sierpnia 2024 r., III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. (zwany dalej: "skarżącym") w dniu 25 sierpnia 2024 r. przesłał na adres e-mailowy Starostwa Powiatowego w P., wniosek o przesłanie zwrotne mailem: 1) informacji o działaniach zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] od 24 kwietnia 2023 r., 2) elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. Pismem z dnia 14 września 2024 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na bezczynność Starosty (dalej też "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędnie zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p".), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 sierpnia 2024 r. dotyczącego udzielenia informacji na temat działań podjętych, zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] od 24 kwietnia 2023 r., oraz przesłania elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z tymi działaniami, 2. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o udostępnienie akt sprawy w systemie PASSA. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że za pomocą poczty elektronicznej wysłanej na adres [...] 25 sierpnia 2024 r. złożył do Starostwa Powiatowego w P. wniosek dotyczący: udzielenia informacji na temat działań podjętych, zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] od 24 kwietnia 2023 r. oraz przesłania elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z tymi działaniami. Następnego dnia skarżący otrzymał potwierdzenie odczytania swojego wniosku. Skarżący wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zatem, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 9 września 2024 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił skarżącemu informacji oraz dokumentacji, o którą wnioskował. Skarżący podniósł, że starosta powiatu jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych. W ramach tych obowiązków starosta powinien podejmować działania zmierzające do zapewnienia zgodności z prawem organizacji ruchu tych drogach. Bezsporne jest również to, że z mocy przepisów starosta powiatu jest zobowiązany do gromadzenia tego typu informacji, a co za tym idzie do ich udostępniania w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Skarżący stwierdził, że biorąc pod uwagę to, że we wniosku wskazał sposób przekazania informacji (poczta elektroniczna - na adres, z którego wysłał wniosek) i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał tą drogą wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów u.d.i.p., to bezczynność Starosty jest zdaniem skarżącego, bezsporna. Skarżący dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organizacja ruchu stanowi informację publiczną, a nawet jest akademickim przykładem takiej informacji, istotnej dla większości obywateli poruszających się po drogach. Skarżący wskazał, że przed tutejszym sądem rozpoznawana była sprawa II SAB/Sz 243/22, w której sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego dotyczącego również informacji odnośnie do organizacji ruchu. Tak więc organ nie powinien mieć żadnych wątpliwości odnośnie do terminu i sposobu załatwienia wniosku skarżącego z 25 sierpnia 2024 r. Już po wniesieniu skargi, pismem z dnia 17 września 2024 r. organ poinformował skarżącego, że trwają prace polegające na opracowaniu dokumentacji projektowej na potrzeby wprowadzenia zmian w organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...], zgodnie z załączonymi protokołem z objazdu dróg (w protokole pozycje zaznaczone kolorem żółtym). Uzupełniono brakujące oznakowanie i usunięto nieprawidłowości opisane w pozostałych pozycjach. Informacja została przekazana, zgodnie z wnioskiem skarżącego, na jego adres mailowy: "[...]". Do udzielonej odpowiedzi, został dołączony protokół z objazdu dróg, tj. "Protokół z kontroli prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach powiatowych na terenie powiatu p. I kwartał 2024 r." Następnie zaś w odpowiedzi na skargę z dnia 23 września 2024 r. Starosta wniósł o umorzenie postępowania sadowego, względnie o odrzucenie skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w treści wniosku z dnia 25 sierpnia 2024 r. skarżący nie poinformował organu, że jego żądanie dotyczy udzielenia informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. Ponadto, co najważniejsze w sprawie, organ udzielił skarżącemu w dniu 17 września 2024 r. odpowiedzi na jego wniosek z dnia 25 sierpnia 2024 r. i przesłał w formie elektronicznej dokument, związany z organizacją ruchu na drodze powiatowej nr [...] Informacja została przekazana, zgodnie z wnioskiem skarżącego, na jego adres mailowy: "[...]". Do udzielonej odpowiedzi został także dołączony protokół z objazdu dróg, tj. "Protokół z kontroli prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach powiatowych na terenie powiatu p. I kwartał 2024r.". Skoro więc Starosta udzielił skarżącemu informacji w zakresie przez niego zawnioskowanym i w formie przez niego wskazanej, to bezprzedmiotowe jest jego żądanie, zawarte w treści wniesionej skargi, dotyczące zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 25 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji, co powinno stanowić podstawę do umorzenia postępowania sądowego zainicjowanego wniesioną skargą. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że wniesiona skarga zawiera brak formalny w postaci braku podpisu osoby wnoszącej skargę (podpisane jest jedynie pismo przewodnie), stąd powinna ona zostać odrzucona przez Sąd, o co organ wniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że w myśl przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Rozpoznanie skargi na bezczynność może zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nastąpić w trybie uproszczonym, który to tryb Sąd zastosował w niniejszej sprawie. Wyjaśnić dalej należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.; dalej "u.s.p."), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 u.s.p.). Starosta jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 u.s.p.) kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Niewątpliwie w świetle powyższych uregulowań, Starosta, którego bezczynność została w niniejszej sprawie zaskarżona, to podmiot o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a zatem jest on zobowiązany co do zasady do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 25 sierpnia 2024 r., skierowanym do Starosty [...], zwrócił się z wnioskiem o przesłanie zwrotne mailem: 1) informacji o działaniach zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] od 24 kwietnia 2023 r., 2) elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiot wniosku skarżącego obejmuje informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. Szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego przepisu, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem określa m.in. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in. prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. Z uwagi na powyższe niewątpliwie informacja o działaniach zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] od 24 kwietnia 2023 r., oraz elektroniczna wersja dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p. Uznać zatem należy, że Starosta jest podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Dalej przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W przypadku gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Tymczasem organ nie postąpił w myśl powyższych zasad wynikających z u.d.i.p. Wniosek skarżącego o udostępnienie wymienionej na wstępie informacji został złożony 25 sierpnia 2024 r. Organ nie przekazał odpowiedzi na złożony wniosek w ustawowym terminie. W dniu zaś 14 września 2024 r. skarżący złożył skargę do WSA w Szczecinie na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Dopiero po wpływie powyższej skargi, tj. w dniu 17 września 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, informując go że trwają prace polegające na opracowaniu dokumentacji projektowej na potrzeby wprowadzenia zmian w organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...], zgodnie z załączonymi protokołem z objazdu dróg (w protokole pozycje zaznaczone kolorem żółtym). Wskazał, iż uzupełniono brakujące oznakowanie i usunięto nieprawidłowości opisane w pozostałych pozycjach. Informacja została przekazana, zgodnie z wnioskiem skarżącego, na jego adres mailowy: "[...]". Do udzielonej odpowiedzi, został dołączony protokół z objazdu dróg, tj. "Protokół z kontroli prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach powiatowych na terenie powiatu pyrzyckiego I kwartał 2024 r.". Zatem z zestawienia powyższych dat wynika zatem, że żądana informacja została udostępniona skarżącemu po upływie 14 dni od złożenia wniosku, a nadto po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu wniosek skarżącego był wystarczająco jasny. W orzecznictwie wskazuje się także, że osoba zwracająca się o udzielenie informacji publicznej nie musi wskazywać podstawy prawnej swojego żądania w postaci powoływania się na u.d.i.p. Stwierdzić należy zatem, że organ zobowiązany dopuścił się bezczynności, albowiem w chwili wniesienia skargi do WSA w Szczecinie pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). Podstawą tej oceny są stwierdzone z urzędu okoliczności, które świadczą o braku należytej staranności w terminowym rozpoznaniu wniosku strony, nie zaś uporczywej opieszałości w działaniu organu. Kwalifikacja bowiem naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie powyższe okoliczności nie zaszły. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd musiał także rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. Załatwienie bowiem przez organ wniosku po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W świetle powyższego niezasadne było zobowiązanie do rozpoznania wniosku, wobec załatwienia sprawy, co miało miejsce w wyniku przekazania skarżącemu powyższej informacji już po wniesieniu skargi. Skutkowało to ustaniem bezczynności na dzień rozpatrywania skargi, albowiem informacja publiczna w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 25 sierpnia 2024 r., została (po wniesieniu skargi) skarżącemu udostępniona. Zatem należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Sąd orzekł tak, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jak w punkcie II sentencji wyroku. Sąd nie znalazł też podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ani też do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym zakresie, co istotne również skarżący nie zgłaszał wniosków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie III wyroku, zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł odpowiadającej uiszczonemu wpisowi od skargi. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).