I SAB/Sz 169/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. N. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. na rzecz skarżącego P. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 15 października 2024 r. P. N. (dalej też "Strona" lub "Skarżący") zaskarżył bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej też "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu urzędowego, tj. protokołu z kontroli. Skarżący wskazał, że pomimo złożenia wniosku, ponaglenia i rozmowy telefonicznej nadal nie otrzymał żądanego protokołu, a sprawa jest poważna, gdyż kontrola była przeprowadzona u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. i skarżący widzi w tej budowie wiele nieprawidłowości. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia protokołu pokontrolnego. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił historię korespondencji ze skarżącym. Z akt sprawy wynika, że 18 września 2024 r. skarżący złożył wniosek do organu nadzoru budowlanego w trybie dostępu do informacji publicznej, w którym zawarł m.in. zapytanie, na kiedy została wyznaczona kontrola na skutek zgłoszenia zagrożenia dla zdrowia i życia w związku z niewykonaniem ściany przeciwpożarowej przez inspektora PINB w C. oraz wniosek o przesłanie protokołu pokontrolnego z tej kontroli. Dnia 2 października 2024 r. organ przesłał skarżącemu odpowiedź, w której wskazał m.in., że złożony wniosek został zarejestrowany i prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, m.in. została wyznaczona kontrola w terenie na 26 września 2024 r. Podczas kontroli sprawdzone zostały zarzuty zawarte we wniosku skarżącego z 20 sierpnia 2024 r. Jak wskazał organ, o wynikach tej kontroli i postępowaniu wyjaśniającym skarżący miał być poinformowany osobnym pismem z 30 września 2024 r. Dnia 8 października 2024 r. skarżący ponaglił organ, aby udzielił odpowiedzi na wniosek z 18 września 2024 r. i powtórzył żądanie udostępnienia protokołu pokontrolnego. Dnia 4 października 2024 r. organ poinformował skarżącego, że odpowiedź została udzielona pismem z 2 października 2024 r. Ponadto wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zostało zakończone i nie wykazało podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skargowego z 20 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Badana sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje zastosowania w badanej sprawie). Granice sprawy w przypadku skargi na bezczynność wyznacza jednak zakres skargi, a tym w badanej sprawie był jedynie brak udostępnienia przez organ protokołu z kontroli u D. S. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. Wyjaśnić należy zatem, że w myśl przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Dalej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ma wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. jest organem władzy publicznej o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Oznacza to, że co do zasady informacja w postaci dokumentów urzędowych stanowiących dokumentację przebiegu i efektów kontroli - stanowi informacje publiczną. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Dalej zatem przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Natomiast w przypadku gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej, odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Odmowa może nastąpić w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W myśl art. 5 ust. 2a u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 2b u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 396). W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Organ zatem po uzyskaniu wniosku Strony winien był ustalić czy żądana informacja (dokument w postaci protokołu znajduje się w jego posiadaniu), a następnie jeśli jego nie posiada jednoznacznie wskazać Stronie, że jego nie posiada. W przypadku gdy protokół ten został sporządzony i organ go posiada, winien bądź udostępnić go Stronie, bądź w sytuacji gdy uzna, że na przeszkodzie jego udostępnieniu stoją przepisy art. 5 u.d.i.p. winien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ jednak nie zastosował się do powyższych przepisów u.d.i.p. Protokołu nie udostępniono Stronie, a odpowiedź z dnia 2 października 2024 r. nie zawiera informacji z której wynikałoby czy żądany protokół został w ogóle sporządzony i czy organ znajduje się w jego posiadaniu. Nie wydano też decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z treści odpowiedzi wynika natomiast, że kontrola była przeprowadzona. Organ stwierdził nadto, że poinformował Stronę o wynikach przeprowadzonej kontroli pismem z dnia 30 września 2024 r. Rzekomego pisma, ani potwierdzenia jego doręczenia Stronie organ nie załączył jednak do akt sprawy przekazanych do Sądu. Tak więc powyższe stwierdzenie jest gołosłowne i nie poddaje się kontroli Sądu z uwagi na brak możliwości sprawdzenia treści wskazanego pisma jak i samego faktu jego doręczenia Stronie. Nawet z samego opisu treści rzekomego pisma nie wynika też, aby wraz z nim przesłano Stronie protokół z przeprowadzonej kontroli. Także na skutek ponaglenia z dnia 8 października 2024 r. organ nie zastosował się do przepisów u.d.i.p. Pismem z dnia 14 października 2024 r. organ stwierdził jedynie, iż odpowiedź na wniosek z 18 września 2024 r. została udzielona pismem z dnia 2 października 2024. w którym m.in. poinformowano o wysłaniu osobnego pisma z dnia 30 września 2024 r. Wobec powyższego Sąd ponownie zauważa, że z akt sprawy wynika iż do dnia wyrokowania protokołu nie udostępniono Stronie, a odpowiedź z dnia 2 października 2024 r. nie zawiera informacji z której wynikałoby czy żądany protokół został sporządzony i czy organ znajduje się w jego posiadaniu. Nie wydano też w tym terminie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W rezultacie w ocenie Sądu organ pozostał bezczynny w odniesieniu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 września 2024 r. co do żądania udostępnienia przez organ protokołu z kontroli, według wymagań przewidzianych w u.d.i.p., w sposób odpowiadający prawu. W tym stanie sprawy, należy zgodzić się ze Skarżącym w tej mierze, że organ nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 18 września 2024 r. – w kwestii żądania udostępnienie protokołu kontroli, pozostając tym samym w warunkach bezczynności. Podejmowanie bowiem czynności nieadekwatnych do treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej i do obowiązującego stanu prawnego w rzeczywistości jest stanem bezczynności organu, który w efekcie w sposób nieuprawniony uchyla się od załatwienia takiego wniosku w ustawowym terminie, od zastosowania u.d.i.p. Trzeba przy tym zaznaczyć, że bezczynność organu ma charakter obiektywny w tym znaczeniu, że nie są istotne motywy, jakimi kierował się organ przy niedochowaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji skarga podlegała uwzględnieniu zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w odniesieniu do stwierdzenia bezczynności organu. Sąd ocenia nadto, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja bowiem naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem organ w zasadzie przesłał Stronie pismo z odpowiedzią na wniosek dotyczący części poruszanych kwestii, jednak jeśli chodzi o wskazane w skardze żądanie przekazania protokołu z kontroli, była to odpowiedź nieadekwatna do zadanego pytania. Dlatego stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności przy załatwieniu wniosku skarżącego z 18 września 2024 r., ale nie w warunkach rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie stanu bezczynności organu zobowiązywało Sąd do nałożenia na organ obowiązku rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 września 2024 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w przedmiotowym wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi (100 zł).