I SAB/Sz 192/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu w zakresie pkt 1 wniosku Stowarzyszenia S. z dnia 17 czerwca 2025 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. z dnia 17 czerwca 2025 r. w części opisanej w pkt I wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę; V. zasądza od Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2025 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący"), wystąpiło do Marszałka Województwa o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedź na pytania: 1. Czy w organie lub na jego zlecenie są wykorzystywane systemy informatyczne, które automatycznie przetwarzają dane wejściowe (np. tekst, obraz, dźwięk, dane liczbowe), aby generować raporty, wnioski, przewidywania, rekomendacje lub decyzje, które mogą wpływać na działania ludzi lub instytucji? W przypadku odpowiedzi twierdzącej Stowarzyszenie wniosło o podanie listy takich systemów z nazwą i funkcją. Wskazało przy tym przykładowo, że systemy te mogą obejmować: automatyczne systemy oceny lub klasyfikacji (np. kandydatów do pracy, wniosków, pacjentów, uczniów); narzędzia przewidujące ryzyka lub zachowania; systemy analizujące dane w celu wspomagania decyzji; narzędzia do rozpoznawania tekstu, mowy, obrazów, filmów (np. analiza nagrań z kamer monitoringu); chatboty lub wirtualni asystenci; inne narzędzia wykorzystujące modele "uczenia maszynowego" lub "sztucznej inteligencji". 2. Czy w organie istnieją wewnętrzne zasady lub zalecenia dotyczące korzystania przez pracowników z ogólnodostępnych narzędzi opartych na sztucznej inteligencji - takich jak czaty i asystenci tekstowi (np. ChatGPT, NotebookLM), generatory filmów (np. Sora), muzyki (np. Suno Al) oraz inne narzędzia wykorzystujące sztuczną inteligencję generatywną? W przypadku odpowiedzi twierdzącej Stowarzyszenie wniosło o podanie listy takich regulacji wraz z datą rozpoczęcia obowiązywania. W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek Województwa (dalej: "organ"), w piśmie z dnia 25 czerwca 2025 r., odnośnie pytania 1 podał, że Urząd Marszałkowski Województwa [...] wykorzystuje systemy informatyczne, które automatycznie przetwarzają dane wejściowe. W zakresie podania listy systemów z nazwą i funkcją wyjaśnił, że żądanie to nie mieści się w zakresie stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Odwołując się do treści art. 1 ust. 1 tejże ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP, a także orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ stwierdził, że dane dotyczące systemów komputerowych nie są informacją publiczną, bowiem stanowią jedynie techniczną sferę funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne. Według organu żądanie wniosku obejmuje zakres dotyczący procesów funkcjonowania programów komputerowych, tj. danych o używanym przez podmiot oprogramowaniu. Program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, lecz jest jedynie narzędziem do stworzenia takiej informacji. Pozwala jedynie na generowanie takiej informacji. Dane dotyczące oprogramowania, szczegółowych opisów procesów informatycznych z nim związanych nie stanowią informacji publicznej, a są jedynie narzędziem do jej ewentualnego wytworzenia oraz gromadzenia. Odnosząc się do pytania 2 wniosku organ odpowiedział: "Nie". Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosku, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji o korzystaniu przez organ z narzędzi wspieranych przez sztuczną inteligencję oraz obowiązywaniu w tym zakresie stosownych procedur, pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia, 2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji o korzystaniu przez organ z narzędzi wspieranych przez sztuczną inteligencję oraz obowiązywaniu w tym zakresie stosownych procedur, pomimo braku podstaw do ich niezastosowania i odmowy udostępnienia wnioskowanych danych. W oparciu o tak postawione zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2025 r. o udzielenie informacji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Według skarżącego zapytanie o stosowanie narzędzi automatycznie przetwarzających dane oraz o stosowanie przez pracowników w tym zakresie procedur jest zapytaniem o funkcjonowanie podmiotu publicznego i o sposób przyjmowania oraz załatwiania spraw przez podmiot publiczny. W ocenie Stowarzyszenia, obywatel ma prawo wiedzieć, czy Al ma jakikolwiek wpływ na działania podejmowane przez podmiot publiczny oraz czy podmiot stosuje w tym zakresie jakiekolwiek procedury. Powyższe zmierza do zapewnienia przejrzystości technologii i tego, aby zapewnieniu społeczeństwu realnych narzędzi kontroli nad technologiami. Obecnie, gdy automatyzacja procesów przy pomocy narzędzi z wykorzystaniem sztucznej inteligencji jest coraz powszechniejsza, informacja o stosowaniu Al przez podmiot publiczny jest również informacją o kierunku działania organu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż na podstawie art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, jak i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa, czy też wspólnoty samorządowej (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Zasadą wynikającą z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że Marszałek Województwa udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 17 czerwca 2025 r. pismem sporządzonym dnia 25 czerwca 2025 r. - a zatem przed upływem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu organ nie załatwił jednak wniosku w zakresie pytania 1. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że zdaniem Sądu, odpowiedź organu w odniesieniu do pytania 1 jest niejednoznaczna. Stwierdzenie, że cyt. "Urząd Marszałkowski Województwa [...] wykorzystuje systemy informatyczne, które automatycznie przetwarzają dane wejściowe" nie jest równoznaczne z twierdzeniem, że w Urzędzie są wykorzystywane systemy informatyczne, które automatycznie przetwarzają dane wejściowe, aby generować raporty, wnioski, przewidywania, rekomendacje lub decyzje, które mogą wpływać na działania ludzi lub instytucji, a tak zostało sformułowane pytanie. Ponadto w przypadku odpowiedzi twierdzącej, skarżący zwrócił się o podanie nazwy i funkcji takich systemów informatycznych. Wbrew wywodom organu skarżący nie pyta o informacje (dane) techniczne dotyczące funkcjonowania danego systemu informatycznego, którym posługuje się organ realizując zadania publiczne a o jego nazwę i funkcję (np. generowanie raportów, wniosków, przewidywań, rekomendacji lub decyzji). Pytanie o informacje w takim zakresie, zdaniem Sądu, są informacją publiczną stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i mieszczą się w zakresie kwestii działania i funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym sposobu przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p.). Dostrzec przy tym należy, że przywołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych, mające potwierdzać, że wnioskowana informacja w powyższym zakresie nie stanowi informacji publicznej, odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. Z powyższych względów Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego we wskazanym zakresie i zobowiązał organ do jego rozpoznania (pkt I i III wyroku). Oceniając charakter zaistniałej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd miał na uwadze, że organ odpowiedział na wniosek w ustawowym, 14-dniowym terminie, acz w niepełnym zakresie. W pkt IV wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w części dotyczącej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie pytania 2, bowiem organ udzielił odpowiedzi na to pytanie. Ponadto Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zastosowanie środka w postaci wymierzenia grzywny bądź przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/19). Organ częściowo udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, stąd w ocenie Sądu, nie było potrzeby stosowania ww. sankcji. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt V wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.