I SAB/Sz 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska [...] po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS w przedmiocie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek 1. zobowiązuje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lica 2019 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. R. P. złożył do sądu skargę z dnia 26 czerwca 2020 r. na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Oddział w S. z wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2019 r. o rozłożeniu na raty całej kwoty należności z tytułu składek, którą sąd zakwalifikował jako skargę na bezczynność. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał decyzji o rozłożeniu na raty, propozycji takiego rozłożenia lub odmowy rozłożenia na raty, pomimo wniesionego ponaglenia z dnia 12 maja 2020 r. Ponadto, skarżący złożył wniosek o zasądzenie od organu kwoty 20 000 zł jako formę odszkodowania za przewlekłość postępowania, z zastrzeżeniem możliwości dochodzenia odszkodowania do wysokości pełnej straty. Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżący 8 lipca 2019 r. złożył wniosek o rozłożenie na raty całej kwoty należności z tytułu składek - RSR, tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Wraz z wnioskiem skarżący przedłożył: opatrzone datą 5 lipca 2019 r.: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości (ROF); oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis (RD-2); formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis; oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy indywidualnej na naprawę szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia (RPI); zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) [...] wraz z załącznikiem PIT/B za 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2019 r. organ powiadomił skarżącego, że rozpatrzenie prośby uwarunkowane jest złożeniem dokumentów niezbędnych do dokonania analizy zasadności udzielenia ulgi, tj. wyciągu z księgi przychodów i rozchodów za 2019 r. oraz oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym i o sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości - strona 2. W zawiadomieniu organ wskazał, że ww. dokumenty skarżący powinien złożyć w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia, w przeciwnym przypadku wniosek o układ ratalny zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Następnie, pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. organ wystosował do skarżącego zawiadomienie z informacją, że wniosek z dnia 8 lipca 2019 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek został pozostawiony bez rozpoznania, gdyż skarżący nie złożył dokumentacji niezbędnej do podjęcia rozstrzygnięcia. Z dokumentów załączonych do skargi wynika także, iż pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu: 4 września 2019 r.) skarżący przesłał dokumenty wymienione w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r., tj.: podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za okres od stycznia do lipca 2019 r., drugą stronę oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości (ROF). Ponadto, pismem z dnia 4 września 2019 r. skarżący, w związku z otrzymanym ww. zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r., wystosował pismo do organu, informując o przekazaniu dokumentów. Z dokumentów załączonych do skargi wynika także, że skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym 12 września 2019 r. i pismem z tego samego dnia złożył dodatkowe wyjaśnienia, załączając fakturę VAT z dnia 24 kwietnia 2019 r. (dokumentującą sprzedaż jednego z pojazdów firmowych), wezwanie z Sądu Okręgowego w L. IX Wydział Gospodarczy z dnia 1 sierpnia 2019 r., pozew o zapłatę w postępowaniu upominawczym z dnia 8 stycznia 2018 r., odpowiedź na apelację z dnia 9 kwietnia 2019 r. Następnie, pismem z dnia 13 września 2019 r. skarżący złożył dodatkowe dokumenty w sprawie: zestawienie rozliczenia uzyskanych kwot w okresie od 1 stycznia 2019 r. (zestawienie kwot uzyskanych przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w S. z zajętego rachunku bankowego zobowiązanego). W związku z faktem, że wniosek skarżącego z dnia 8 lipca 2019 r. o układ ratalny organ pozostawił bez rozpoznania z uwagi na upływ 14-dniowego terminu do złożenia wymaganych dokumentów, sprawę uznano za zakończoną. Natomiast, jako nowy wniosek o układ ratalny organ potraktował pismo (skargę) skarżącego z dnia 17 stycznia 2020 r. (wpływ do organu 18 lutego 2020 r.) adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie za pośrednictwem organu, zatytułowane "odwołanie od decyzji [...]", w którego treści skarżący wskazał m.in., że "wnioskuje o umorzenie zadłużenia na kwotę [...]zł i rozłożenie pozostałej części zadłużenia na raty". W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r. (sygn. akt I SA/Sz 193/20) tutejszy sąd - po rozpoznaniu na rozprawie skargi skarżącego na decyzję organu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie nie jest prawomocne. Nadto, w związku z wnioskiem zawartym w skardze do tutejszego sądu, która wpłynęła do organu 18 lutego 2020 r., pismem z dnia 11 marca 2020 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia: wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis otrzymanych w bieżącym roku oraz w ciągu 2 poprzedzających go lat, jeżeli dokumenty te nie były przedkładane do poprzedniego wniosku albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie, zgodnie ze wzorem określonym w formularzu; wypełnionego "formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis" zgodnie ze wzorem określonym w formularzu; wyciągu z księgi przychodów i rozchodów za 2019 r. lub zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za 2019 r.; PIT-38, o ile wnioskodawca składał takie zeznanie; aktualnego wyciągu z księgi przychodów i rozchodów za rok bieżący; oświadczenia a stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości. W wezwaniu organ wskazał, że ww. dokumenty skarżący powinien złożyć w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia, w przeciwnym przypadku wniosek o układ ratalny zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2020 r. skarżący wskazał, że 18 lutego 2020 r. nie składał żadnego wniosku o rozłożenie należności na raty, lecz skargę do sądu na decyzję organu dot. odmowy umorzenie zobowiązania, zaś wniosek o układ ratalny złożył 8 lipca 2019 r., przedkładając wówczas stosowne dokumenty oraz dokumenty przesłane pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. w związku z wezwaniem organu. Następnie, pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. organ wystosował do skarżącego zawiadomienie z informacją, że złożony wniosek z dnia 18 lutego 2020 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek został pozostawiony bez rozpoznania, gdyż skarżący nie złożył dokumentacji niezbędnej do podjęcia rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 12 maja 2020 r. zatytułowanym "ponaglenie", skarżący ponownie wskazał, że wniosek złożony 8 lipca 2019 r. (nie 8 lutego 2020 r.) zawierał wszystkie wymagane przez organ informacje. Do ww. pisma skarżący załączył ponadto podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za 2019 r., notatkę sporządzoną na okoliczność rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu; formularz oświadczenia w sprawie wyrażenia zgody na ustaloną wysokość stopy referencyjnej (ROS) oraz wydruk ze strony internetowej ZUS dotyczący umorzenia należności z tytułu składek. W odpowiedzi z dnia 2 lipca 2020 r. organ wskazał m.in., że wniosek o udzielenie ulgi w sprawie rozłożenia na raty nieopłaconych należności został pozostawiony bez rozpoznania, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r., dlatego sprawa wniosku o udzielenie ulgi w powołanym zakresie została zakończona, a obecnie organ nie prowadzi postępowania w sprawie rozłożenia skarżącemu nieopłaconych należności na raty. W odpowiedzi na skargę organ - działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W ocenie organu, udzielenie ulgi poprzez rozłożenie na raty nieopłaconych należności z tytułu składek, o której mowa w art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266) nie jest sprawą administracyjną i nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną, a umową zawartą z dłużnikiem. W związku z tym skarga powinna zostać odrzucona. Ponadto, organ podniósł, że wnioski skarżącego z dnia 8 lipca 2018 r. i z 18 lutego 2020 r. o udzielenie ulgi w formie rozłożenia na raty nieopłaconych należności z tytułu składek zostały załatwione poprzez pozostawienie ich bez rozpatrzenia, gdyż skarżący nie spełnił w zakreślonym terminie warunków udzielenia zawnioskowanej ulgi. O pozostawieniu wniosków bez rozpoznania poinformowano skarżącego pismami z dnia 28 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz wnioskując o: - wydanie nakazu poprawienia procedury rozpatrywania wniosków o rozłożenie na raty, ponieważ procedury nie są respektowane, a organ nie stosuje się do wydanych wyroków i ugruntowanego orzecznictwa w tym zakresie; - precyzyjnego stwierdzenia rażącego zaniedbania w przedmiotowym zakresie, działania na szkodę interesu publicznego, nadużycia zaufania do organów administracji państwowej; - wypłaty odszkodowania za przewlekłość postępowania w kwocie 20 000 zł z zastrzeżeniem ubiegania się o odszkodowanie do pełnej wysokości poniesionej straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność organu administracji publicznej, poprzedzona wniesionym przez skarżącego ponagleniem do organu prowadzącego postępowanie. Merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny każdorazowo powinno zostać poprzedzone zbadaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu administracji publicznej oznacza niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - pkt 4a p.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie - art. 35 k.p.a., czy też w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich, lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Ze skargą na bezczynność można też wystąpić w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania. Badając dopuszczalność skargi, należy również zauważyć, że - zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. doprecyzowano, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto, w art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazano, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W aktualnym stanie prawnym (obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.), zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. Wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, bądź do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 2 k.p.a.). Chociaż ponaglenie nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu, to jego wniesienie jest warunkiem stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłości postępowania przez organ administracji właściwy do jego rozpoznania, a także warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która może doprowadzić do wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego, że organ administracji dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00 podkreślił, że w każdym przypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.) osobie, która zarzuca organowi administracji naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego. Takie prawo do obrony przed bezczynnością z powodu niezgodnego z prawem pozostawienia podania bez rozpoznania służy również na podstawie obowiązujących przepisów p.p.s.a. W uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 NSA przyjął stanowisko, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył ponaglenie do organu pismem z dnia 12 maja 2020 r., tym samym został spełniony warunek wynikający z art. 37 § 1 k.p.a. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest również przesądzenie, czy ponaglenie do organu może zostać wniesione w każdym czasie, także w sytuacji otrzymania przez stronę zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie do usunięcia braków ma charakter czynności materialno-technicznej wyrażonej w art. 9 k.p.a., a samo wezwanie do usunięcia braków powinno zawierać elementy wymienione w art. 54 § 1 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewłaściwa jest interpretacja art. 64 § 2 k.p.a., przyjmująca, że pozostawienie podania bez rozpoznania zawsze czyni niezasadną skargę na bezczynność organu, a zatem, że przy skardze na bezczynność nie jest konieczne badanie, czy pozostawienie podania bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Oznaczałoby to w konsekwencji pozbawienie strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie (por. wyr. NSA z dnia 12 maja 2006 r, sygn. akt I OSK 869/05). Uwzględniając przedstawione uwagi, według składu orzekającego w sprawie, wniesione przez skarżącego ponaglenie do organu po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania należało uznać za dopuszczalne ze względu na uprawnione domaganie się przez skarżącego rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej. Tym samym, sąd uznał skargę za dopuszczalną, a przedmiot skargi stanowi bezczynność podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest następnie zbadanie, czy pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z powodu niezłożenia dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy. W rozważanej sprawie skarżący złożył wniosek o rozłożenie na raty zaległych należności. Organ zastosował w sprawie sankcję przewidzianą w art. 64 § 2 k.p.a. in fine, ponieważ skarżący nie przedłożył w zakreślonym terminie wyciągu z księgi przychodów i rozchodów za 2019 r. oraz wypełnionej drugiej strony oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości. Rozważenia wymaga okoliczność, czy powyższe braki mają charakter braków formalnych wniosku. Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 63 § 2 k.p.a. określa minimum składników, jakie powinno zawierać każde podanie. Wszelkie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), które mogą być wnoszone do organu, powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzą, jej adresu i żądania oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wyznaczenie granic formalnych, a także wymogów materialnych ma podstawowe znaczenie. Braki formalne dają - w razie ich nieusunięcia - podstawę do pozostawienia podania bez rozpoznania, braki materialnoprawne - do odmowy przyznania uprawnienia. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1124/19) wymagania, o których mowa art. 64 § 2 k.p.a., to takie braki podania, które uniemożliwiają nadanie biegu sprawie. NSA jako oczywiste uznał, że powołanie się przez organ administracji publicznej na brzmienie omawianego przepisu powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Zastosowanie ww. przepisu nie dotyczy więc okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślił to również NSA w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. II OSK 352/15, wskazując, że regulacja ta odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należy brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.), jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie składu orzekającego w sprawie, wymienione w zawiadomieniu z dnia 2 sierpnia 2019 r. braki wniosku o rozłożenie należności na raty, w postaci wyciągu z książki przychodów i rozchodów oraz wypełnienia drugiej strony oświadczenia, nie miały charakteru braków formalnych, lecz braków materialnych. Ich uzupełnienie miało służyć pozytywnemu załatwieniu sprawy wszczętej na podstawie wniosku skarżącego, poprzez zawarcie umowy o układ ratalny na podstawie art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.); dalej: "o.s.u.s.". W tych okolicznościach, według składu orzekającego w sprawie, organ nieprawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Organ powinien zakończyć sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 8 lipca 2019 r. merytorycznym rozstrzygnięciem w postaci wydania decyzji odmownej lub zawarciem umowy o układ ratalny. Mając na uwadze zarówno stan faktyczny, jak i przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych, należy uznać, że organ administracji prowadząc postępowanie, pozostawił podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym pozostawał w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wynika z art. 29 ust. 1a o.s.u.s, odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Ww. przepis stanowi o rozłożeniu na raty i odroczeniu terminu płatności należności z tytułu składek na ZUS w formie umowy, ale nie zastrzega tej formy do odmowy rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu płatności. W sytuacji, gdy organ odmawia stronie ulgi, jest więc zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i poprzedzenia jej postępowaniem administracyjnym na podstawie przepisów k.p.a., które z mocy art. 123 o.s.u.s. mają zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie (por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Po 1477/08). Należy także zwrócić uwagę na fakt, że w dokumentach załączonych do skargi znajduje się kopia pisma skarżącego z dnia 4 września 2019 r., w którym m.in. oświadczył, że niezwłocznie przekazuje dokumenty wymienione w wezwaniu. W tym też dniu, tj. 4 września 2019 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego z dnia 30 sierpnia 2019 r., do którego zostały załączone wymagane dokumenty: podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za okres od stycznia do czerwca 2019 r. oraz druga strona dokumentu ROF. Z dokumentów załączonych do skargi wynika również, że skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym 12 września 2019 r. i pismem z tego samego dnia złożył dodatkowe wyjaśnienia, załączając fakturę VAT z dnia 24 kwietnia 2019 r. (dokumentującą sprzedaż jednego z pojazdów firmowych), wezwanie z Sądu Okręgowego w L. IX Wydział Gospodarczy z dnia 1 sierpnia 2019 r., pozew o zapłatę w postępowaniu upominawczym z dnia 8 stycznia 2018 r., odpowiedź na apelację z dnia 9 kwietnia 2019 r. Następnie, pismem z dnia 13 września 2019 r. skarżący złożył dodatkowe dokumenty w sprawie: zestawienie rozliczenia uzyskanych kwot w okresie od 1 stycznia 2019 r. (zestawienie kwot uzyskanych przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w S. z zajętego rachunku bankowego zobowiązanego). W aktach sprawy przesłanych przez organ, ostatnim pismem w sprawie wniosku z dnia 8 lipca 2019 r. jest zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, brakuje natomiast pism skarżącego wymienionych powyżej, tj. pism z: 4, 12 i 13 września 2019 r., których kopie zostały załączone do wniesionej skargi. Na pismach tych widnieje prezentata organu, należy zatem przyjąć, że oryginały tych dokumentów zostały złożone przez skarżącego do organu. W przesłanych aktach oraz w odpowiedzi na skargę organ w żaden sposób nie ustosunkował się do ww. pism skarżącego, załączonych do skargi, które wpłynęły 4, 12 i 13 września 2019 r. Kolejnym pismem organu w sprawie rozłożenia na raty należności skarżącego jest dopiero wezwanie z dnia 11 marca 2020 r. dotyczące nowej sprawy nr [...], wszczętej przez organ na podstawie wniosku strony, który został zawarty w treści skargi do tutejszego sądu na decyzję nr [...] Tym samym, konsekwentnie należy uznać, że organ administracji pozostał w bezczynności, ponieważ w żaden sposób nie podjął żadnych czynności po wpłynięciu ww. pism, ponownie uchylając się od nadania im stosownego biegu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- pkt 4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z powołanej regulacji prawnej wynika, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie, sąd nie przesądza o treści czy skutkach tych działań. Jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje natomiast kwestia oceny zagadnień materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie - według sądu - organ pozostawał w bezczynności wadliwie uznając, że zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, dlatego - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w określonym w sentencji wyroku terminie. Nadto, okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu, w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Według składu orzekającego w sprawie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do tej kwalifikowanej formy bezczynności, gdyż przekroczenie terminów wynikało z wadliwej interpretacji i zastosowania przez organ w sprawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2020 r. w przedmiocie wydania nakazu poprawienia procedury rozpatrywania wniosków o rozłożenie na raty, sąd wskazuje, że powyższe żądanie nie mieści się w zakresie kompetencji nadanych sądowi administracyjnemu przepisami art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Natomiast, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- pkt 4 p.p.s.a., sąd stosuje środki prawne przewidziane w ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł również w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2020 r. o wypłatę odszkodowania za przewlekłość postępowania w kwocie 20 000 zł z zastrzeżeniem ubiegania się o odszkodowanie do pełnej wysokości poniesionej straty. Odnosząc się do tego wniosku należy zauważyć, że istotnie - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednak, należy zauważyć, że instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie - według sądu - organ pozostawał w bezczynności wadliwie uznając, że zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co nie stanowi okoliczności celowego pozostawania w bezczynności i unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym, wniosek skarżącego w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.