I SAB/Sz 35/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Dziel, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi K.S. i P. S. na bezczynność Kierownika Zakładu [...] w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Kierownika Zakładu [...] w G., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Kierownika Zakładu [...] w G. solidarnie na rzecz skarżących K. S. i P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan sprawy przedstawia się następująco: K. S. drogą elektroniczną 30 stycznia 2024 r. przesłała Z. U. P. w G. (organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczyła przy tym, że treść całego wniosku została zawarta w przesłanym załączniku. Na wspomnianym załączniku widnieją odwzorowane odręczne podpisy K. S. i P. S. jako wnioskodawców, którzy domagali się od organu udostępnienia informacji publicznej: - na jakiej podstawie kierownik J. O. przekazał pełnomocnictwo z 2 lutego 2022 r. M. G. do reprezentowania organu, skoro nie zawierał z M. G. żadnej umowy "jak wskazuje w odpowiedzi we wniosku" z 4 stycznia 2024 r.; - kopii umowy, która została zawarta na obsługę prawną 20 grudnia 2021 r. z A. D., w formie papierowej a nie informacji o takiej umowie oraz kopii kolejnych umów, jeśli takie były zawierane z wymienioną kancelarią; - kopii wszystkich faktur, jakie wystawiła kancelaria radcy prawnego A. D. dla organu; - kopii regulaminu, na podstawie którego zostały wydatkowane pieniądze na obsługę prawną "Kancelarii Radcy Prawnego A. D.", skoro nie zastosowano ustawy o zamówieniach publicznych. Organ 18 marca 2024 r. przesłał na adres elektroniczny K. S.: - informację o tym, że M. G. jest pracownikiem kancelarii radcy prawnego A. D., z którym organ ma zawartą umowę, zaś pełnomocnictwo zostało udzielone także pracownikowi radcy prawnego A. D. - radcy prawnemu M. G.; - skan umowy z 20 grudnia 2021 r. z zaznaczeniem, że kolejne umowy nie były zawierane; - skany faktur. - skan obowiązującego organ regulaminu udzielania zamówień, których wartość nie przekracza kwoty [...]euro. Natomiast 14 marca 2024 r. wpłynęła za pośrednictwem organu skarga K. S. i P. S. (skarżący) kierowana do sądu, mająca za przedmiot bezczynność organu w zakresie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.), polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżących. W następstwie skarżący domagali się: - zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 30 stycznia 2024 r. - nałożenia na organ kary administracyjnej za bezczynność; - zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu formułowanych zarzutów i wniosków skarżący podkreślili, że ustawowy termin 14 dni na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej upłynął bezskutecznie. Organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o odrzucenie skargi P. S. oraz o oddalenie skargi K. S.. Motywował, że tylko K. S. wystąpiła do organu drogą elektroniczną o udzielenie informacji publicznej. Tylko ona podpisała wniosek. Skan pisma załączony przez K. S. do wniosku o udzielenie informacji publicznej zawiera jedynie odwzorowanie podpisu P. S.. Następnie, odnosząc się do stanowiska K. S., organ stwierdził, że 18 marca 2024 r. udostępnił żądaną informację publiczną w pełnym zakresie objętym wnioskiem skarżącej. Przyczyna opóźnienia wynikła wyłącznie z konieczności skompletowania dokumentacji. Wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej obejmował bowiem faktury z lat 2022-2023, które znajdowały się w archiwum zakładowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jednolicie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, wyd. TNOiK 2002, s. 28-29). W realiach analizowanej sprawy poza sporem pozostawała okoliczność, że wniosek skarżących z 30 stycznia 2024 r. miał za przedmiot informację publiczną w powyższym rozumieniu. Oznacza to, że organ miał obowiązek załatwić wymieniony wniosek skarżących w trybie u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, mając na uwadze art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a o powodach opóźnienia miał obowiązek zawiadomić skarżących na zasadach art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Następnie według art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt, organ pozostawał bierny w tym ustawowym terminie, a taka bierność była stanem bezczynności organu. Odpowiadając na skargę, organ przyznał, że wniosek z 30 stycznia 2024 r. załatwił po upływie ustawowego terminu 14 dni określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bo 18 marca 2024 r. Jednocześnie nie zawiadamiał skarżących o powodach opóźnienia w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Trzeba przy tym zaznaczyć, że bezczynność organu ma charakter obiektywny w tym znaczeniu, że nie są istotne motywy, jakimi kierował się organ przy niedochowaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy, w tym przypadku wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji skarga podlegała uwzględnieniu co do stwierdzenia stanu bezczynności organu na dzień złożenia skargi przez skarżących zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.). Sąd ocenia, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę czas bezczynności oraz wyjaśnienia organu dotyczące rozmiaru prac związanych z udzieleniem wnioskowanej informacji publicznej, których wykonanie organ był zobowiązany pogodzić z bieżącą realizacją innych powierzonych mu zadań. Okoliczności, które towarzyszyły stwierdzonej bezczynności w powiązaniu z faktem udzielenia skarżącym wnioskowanej informacji publicznej, świadczą o tym, że swoją postawą organ nie zmierzał do oczywistego, jawnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa i w następstwie obiektywnie rozumianego interesu prawnego skarżących. Dlatego stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności przy załatwieniu wniosku skarżących z 30 stycznia 2024 r., ale nie w warunkach rażącego naruszenia prawa. Okoliczność, że organ udostępnił informację publiczną, wnioskowaną przez skarżących, już po upływie ustawowego terminu 14 dni i po złożeniu skargi na bezczynność organu, miała ten skutek, że żądanie skarżących zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe w dacie wyrokowania przez sąd. Nie można bowiem zobowiązywać organu do załatwienia wniosku, który już został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego. Sąd orzeka o obowiązku organu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w tych przypadkach, w których organ co do zasady w ogóle tego wniosku nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął. Według akt przedstawionych sądowi, organ 18 marca 2024 r. przesłał skarżącym informacje i dokumenty w postaci skanów, dotyczące wszystkich kwestii wymienionych w ich wniosku z 30 stycznia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. Świadczy o tym porównanie treści wniosku skarżących z 30 stycznia 2024 r. z treścią pisma organu z 18 marca 2024 r. i załączników do tego pisma. Zgodnie z urzędowym poświadczeniem doręczenia K. S. 29 marca 2024 r. odebrała omawianą korespondencję organu z 18 marca 2024 r. Wobec tego w zakresie, jaki dotyczył zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżących z 30 stycznia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej, postępowanie sądowe zostało pozbawione przedmiotu na dzień wydania wyroku i w następstwie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Natomiast sąd oddalił skargę w zakresie obejmującym wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Jakkolwiek interes prawny skarżących został naruszony przez bezczynność organu, to jednak nie w takim stopniu i nie z takimi następstwami, które wymagałyby finansowej rekompensaty, zadośćuczynienia ze środków publicznych, kosztem innych współobywateli. Należy zgodzić się z organem co do tego, że wnioskowana informacja publiczna została udzielona w prawidłowej formie. K. S. przesłała wniosek drogą elektroniczną. W konsekwencji organ adekwatnie odpowiedział przez ePUAP ze skutkiem dla obojga skarżących, zwłaszcza że skarżący nie wykluczyli przesłania wnioskowanej informacji publicznej drogą elektroniczną. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem organ ma obowiązek zastosować się do wniosku o udzielenie informacji publicznej przy wyborze sposobu i formy jej udzielenia. Prawidłowe odczytanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wymaga uwzględnienia nie tylko literalnej treści tego unormowania, ale także systemu obowiązującego prawa (wykładni systemowej zewnętrznej) oraz celu ustawy o dostępie do informacji publicznej (wykładni celowościowej, funkcjonalnej). Orzecznictwo sądowe stoi jednolicie na stanowisku, akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczając możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy taka interpretacja zawodzi, okazuje się niewystarczająca z punktu widzenia funkcjonowania określonej instytucji prawa (por. przykładowo uchwały NSA sygn.: II FPS 8/10, I GPS 1/11). Wykładnia systemowa i funkcjonalna (celowościowa) służą wzmocnieniu i skontrolowaniu prawidłowości wyniku wykładni językowej (por. TK w sprawie sygn. K 25/99; SN w sprawach sygn.: III ARN 84/92, III CZP 52/96, I CKN 664/97, III CZP 8/03; NSA w sprawie sygn. II FSK 210/19). Literalne odczytanie słów zawartych w przepisie prawa wymaga skorelowania z wnioskami, jakie wynikają z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, przede wszystkim z ratio legis interpretowanej regulacji. Prawidłowo przeprowadzony proces wykładni przepisu prawa wymaga harmonizowania kontekstów interpretacyjnych (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010, s. 71 i nast.). Każdorazowo należy mieć w polu widzenia, że językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni z tego względu, że przepisy w systemie prawa stanowią element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo) i służą realizowaniu określonych celów w obrocie prawnym, kształtowaniu określonych następstw w porządku społecznym (por. przykładowo TK w sprawie sygn. K 25/99). Z tego punktu widzenia za prawidłowością, zgodnością z prawem postępowania organu w zakresie sposobu przekazania skarżącym wnioskowanej informacji publicznej przemawiają dwa zasadnicze argumenty: Po pierwsze - organ posłużył się elektroniczną platformą usług administracji publicznej (ePUAP) przewidzianą w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.2024.307 - por. między innymi art. 1 pkt 8, art. 3 pkt 13, pkt 20, pkt 23 tej ustawy) utworzoną między innymi na potrzeby urzędowej komunikacji z obywatelami, która spełnia określone, unormowane standardy w szczególności bezpieczeństwa i skuteczności. Po drugie zaś - podstawowy cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, w wyniku wykorzystania przez organ ePUAP, został spełniony. Na zakończenie należy wyjaśnić, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z 30 stycznia 2024 r. należało traktować jako pochodzący od K. S. i P. S.. Oboje skarżący mieli status wnioskujących o udzielenie omawianej informacji publicznej. Niewątpliwe analizowany wniosek został przesłany drogą elektroniczną przez K. S., ale jednocześnie K. S. wyraźnie informowała organ o tym, że pełna treść wniosku znajduje się w załączniku do wniosku przesłanym drogę elektroniczną. W tym załączniku oboje skarżący zostali wymienieni jako wnioskodawcy, a pod jego treścią widoczne są odwzorowania podpisów obojga skarżących. Jeśli organ miał w tym zakresie wątpliwości, czy dostrzegł braki formalne, miał obowiązek wezwać skarżących do sprecyzowania kto jest wnioskodawcą (jedno z nich, czy oboje) i odpowiednio do prawidłowego podpisania wniosku o udzielenie informacji publicznej (bądź przesłania wniosku prawidłowo podpisanego). Jednak organ takich czynności nie podjął. Dlatego, odpowiadając na skargę K. S. i P. S., organ nie był uprawniony zasadnie twierdzić, że tylko K. S. wniosła o udzielenie informacji publicznej, natomiast P. S. takiego wniosku nie złożył. Rozpatrywaną skargę na bezczynność organu wnieśli K. S. i P. S., co wynika z treści skargi, którą oboje podpisali. Do skargi dołączyli wniosek z 30 stycznia 2024 r, na którym widnieją podpisy obojga skarżących. W świetle powyższego oboje skarżący mieli status wnioskujących o udzielenie omawianej informacji publicznej na etapie postępowania przed organem, a następnie skarżących bezczynność organu w zakresie udzielenia tej informacji publicznej w toku sądowej kontroli legalności. Uchwały i orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl i w elektronicznym systemie LEX. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a P.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności przy załatwieniu wniosku skarżących z 30 stycznia 2024 r., przy czym bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Natomiast stosownie do art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w odniesieniu do wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi ([...] zł).