I SAB/Sz 41/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Achrymowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na przewlekłość Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dopuszczalności skargi postanawia odrzucić skargę. G. K. 3 listopada 2023 r. złożył skargę na przewlekłość postepowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ). Skarżący motywował, że nie zgadza się z decyzją wydaną przez organ 6 października 2023 r., a to oznacza, że organ przewlekle prowadzi czynności w celu udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Jednocześnie w sprawie sygn. I SA/Sz 656/23 toczy się postępowanie w przedmiocie sądowej kontroli legalności decyzji organu wydanej 6 października 2023 r., mocą której organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z 4 września 2023 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Decyzja organu z 6 października 2023 r. została doręczona G. K. 16 października 2023 r. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga G. K. jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 P.p.s.a.). W tym stanie prawnym przewlekłość postępowania organu jest przedmiotem sądowej kontroli legalności tylko wówczas, gdy ten konkretny organ, którego dotyczy skarga na przewlekłość, jest zobowiązany do podjęcia czynności. Stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Z treści przytoczonego art. 149 P.p.s.a. wynika zatem, że sądowa kontrola legalności ma służyć zdyscyplinowaniu organu pozostającego w bezczynności, czy działającego w warunkach przewlekłości. Zatem z perspektywy art. 149 P.p.s.a. niedopuszczalne jest - co do zasady - zobowiązywanie organu do załatwienia sprawy, którą organ już rozpatrzył i rozstrzygnął. W uchwale sygn. II OPS 1/21 (por. strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny między innymi wyjaśnił, że w świetle art. 3 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg - ogólnie ujmując - na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a.) oraz na stan faktyczny, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 - 9 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga sama okoliczność uznania przez ustawodawcę w powołanym przepisie za przedmiot zaskarżenia istniejącego aktu, czynności lub stanu faktycznego w chwili mającej dokonać się kontroli przez sąd administracyjny. Uwzględniając uwarunkowania formalne dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zawsze jednak następuje po dniu skutecznego wniesienia skargi do tego sądu. Za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi, w tym dzień dokonywania oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia, przyjmuje się zatem dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny. Przedmiot skargi, określony w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 P.p.s.a., determinujący dopuszczalność jej rozpatrzenia, musi więc istnieć w określonym przez ustawodawcę dniu (terminie), z którym ustawodawca związał skutek prawny w postaci dopuszczalności wniesienia tej skargi. Jeżeli przedmiotem skargi jest akt lub czynność organu, dzień dopuszczalności skutecznego jej wniesienia wynika z unormowań zawartych w art. 53 § 1 - 2a i 3 - 4 P.p.s.a. Jeżeli natomiast przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, będące stanem faktycznym, termin dopuszczalnego jej wniesienia jest identyfikowany w ramach wykładni art. 53 § 2b P.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Celem przepisów procedury sądowoadministracyjnej jest przede wszystkim ukształtowanie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dokonania oceny jej przedmiotu przez sąd dla ochrony praw stron postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. Z tego powodu, kluczowym przepisem dla oceny zakresu ochrony możliwej do uzyskania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest - omawiany powyżej - art. 3 P.p.s.a., określający przedmiotowy zakres właściwości sądu administracyjnego dokonującego kontroli działalności administracji publicznej. Jeżeli zatem organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takim wypadku zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć - ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu jej wniesienia. Wówczas skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwagę zasługuje również okoliczność, że obie skargi, tj. na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Umieszczenie przez ustawodawcę obu tych skarg w tych samych jednostkach redakcyjnych i ich łączne unormowanie pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego. Z tego powodu, przy rozpatrywaniu zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, nie można pominąć, że również w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wskazano, że: Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wszystkie przedstawione wyżej argumenty prawne prowadzą w sumie do stwierdzenia, że analizowana w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe postępowanie organu jest niedopuszczalna. W okolicznościach, w jakich G. K. zarzucił organowi przewlekłość, rozstrzygające znaczenie ma okoliczność prawna, że organ wydał i doręczył decyzję załatwiającą wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed złożeniem skargi na przewlekłość. Decyzja ta jest przedmiotem sądowej kontroli legalności. Natomiast kwestia, czy jest ona zgodna z prawem nie może być zasadnie wiązana ze stanem przewlekłości. Skarga na przewlekłość postępowania jest niedopuszczalna z powodu wydania przez organ decyzji, która została wprowadzona do obrotu prawnego, bez względu na jej treść, a więc, czy odpowiada oczekiwaniom zainteresowanej strony, czy też nie. Z powodów omówionych wyżej niedopuszczalna skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, § 3 P.p.s.a.