I SAB/Sz 41/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. J.-C. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. J.-C. z dnia 10 lutego 2025 r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku K. J.-C. z dnia 10 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. w pozostałej części oddala skargę, V. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej K. J.-C. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. J. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Nowogardu (dalej: "Burmistrz", "organ") w piśmie z dnia 10 lutego 2025 r. (data wpływu do organu 11 lutego 2025 r.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i podanie liczby postępowań sądowych, których stroną lub uczestnikiem postępowania jest Gmina Nowogard lub Urząd Miejski w Nowogardzie, z podziałem na sprawy toczące się w wydziałach: pracy, cywilnych i karnych, wraz ze wskazaniem etapu postępowania (I czy II instancja) oraz przedmiotu postępowania (np. o zapłatę, o zasiedzenie, o odszkodowanie z tytułu naruszenia przepisów o wypowiadaniu umów o pracę, o przywrócenie do pracy, w przypadku spraw karnych - kwalifikację prawną czynu, którego sprawa dotyczy). Pismem z dnia 25 lutego 2025 r. Burmistrz w odpowiedzi na powyższy wniosek poinformował, że prowadzonych jest 40 postępowań sądowych - w wydziałach: pracy - 7, karnym - 3, cywilnym - 30, zaś informacje odnośnie etapu postępowania i przedmiotu postępowania pozostają poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ objęte są tajemnicą radcowską i ujawnienie ich byłoby niezgodne z zasadą etyki radcy prawnego. Pismem z dnia 12 marca 2025 r. K. J., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej jej wnioskiem z dnia 10 lutego 2025 r., zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ udostępnił jej informacje jedynie w zakresie ilości postępowań sądowych z podziałem na sprawy toczące się w wydziałach pracy, cywilnych i karnych. Natomiast odnośnie informacji na temat etapu postępowania oraz przedmiotu postępowań, organ informacji publicznej nie udostępnił. Według skarżącej błędne jest stanowisko organu, że informacje odnośnie etapu postępowania oraz przedmiotu sprawy pozostają "poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej", ponieważ są objęte tajemnicą radcowską i ich ujawnienie byłoby "niezgodne z zasadą etyki radcowskiej". Zdaniem skarżącej informacje publiczne w zakresie etapu postępowania sądowego oraz przedmiotu postępowania, poprzez ogólne określenie o co toczy się spór (czyli tak jak wskazała we wniosku np. o zapłatę, o zasiedzenie, o odszkodowanie z tytułu naruszenia przepisów o wypowiadaniu umów o pracę, o przywrócenie do pracy, w przypadku spraw karnych - kwalifikację prawną czynu, którego sprawa dotyczy), są informacjami, które są w posiadaniu Burmistrza, niezależnie od tego czy prowadzenie spraw zostało zlecone radcy prawnemu albo adwokatowi. W postępowaniach tych stroną jest bowiem Gmina N. , którą Burmistrz reprezentuje, zaś działanie pełnomocnika nie wyłącza obowiązku dbania przez Burmistrza o interesy gminy w zakresie spraw spornych toczących się przed sądem. Burmistrz, jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest w ramach pełnienia swojej funkcji osobą wykonującą zawód radcy prawnego (zresztą M. W. pełniący funkcję Burmistrza N. radcą prawnym nie jest), a zatem nie jest on osobą, której dotyczy obowiązek zachowania tajemnicy radcowskiej, ani obowiązki wynikające z kodeksu etyki radcowskiej. Ponadto, powołując się na tajemnicę ustawowo chronioną, jako przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Dokonana przez organ odmowa udostępnienia informacji w formie pisma informacyjnego nie jest skuteczna, zaś organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie zdaniem skarżącej udostępnienie informacji publicznej odnośnie etapu postępowania sądowego (I czy II instancja) oraz przedmiotu postępowania, poprzez ogólne określenie o co toczy się spór (np. o zapłatę, o zasiedzenie, o odszkodowanie z tytułu naruszenia przepisów o wypowiadaniu umów o pracę, o przywrócenie do pracy, w przypadku spraw karnych - kwalifikację prawną czynu, którego sprawa dotyczy), nie narusza przepisów dotyczących udostępniania akt w postępowaniach sądowych. Informacja o etapie postępowania nie jest bowiem informacją pozwalającą na uzyskanie jakiejkolwiek informacji z akt postępowania. Natomiast informacja o przedmiocie postępowania jest informacją udostępnianą przez sądy publicznie - czy to w wezwaniach do świadków, czy też na wokandach sądowych wywieszonych przed salami rozpraw, z którymi każda osoba przebywająca akurat na korytarzu sądowym (strona innego postępowania, świadek wezwany do innej sprawy, czy interesant korzystający z usług BOI lub czytelni akt) może się zapoznać. Ogólnie określona informacja o przedmiocie spraw, której w swoim wniosku domagała się skarżąca, nie pozwala w żadnym razie na zidentyfikowanie stron postępowania, ani na uzyskanie informacji o szczegółach postępowania, czy stanowiskach procesowych stron. Zdaniem skarżącej nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej na złożony przez nią wniosek ma charakter intencjonalnego naruszania przepisów prawa. Skarżąca wskazała, że jest radną Rady Miejskiej w N. oraz członkiem Komisji Rewizyjnej i Komisji Finansowo Gospodarczej. Informacje, o które wystąpiła są jej pomocne w wykonywaniu obowiązków, jak też wsparcia w wykonywaniu zadań organów, w których zasiada. Burmistrz odmawiając informacji publicznej stara się utrudnić działania zmierzające do skontrolowania jego działań. Pomimo pełnionej przez skarżącą funkcji radnej, organ notorycznie odmawia udzielenia odpowiedzi na składane przez nią zapytania i interpelacje. Informacja publiczna, będąca przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, była wcześniej przedmiotem złożonej przez skarżącą do Burmistrza interpelacji z dnia 17 stycznia 2025 r. w zakresie ilości spraw sądowych z podziałem na wydziały w jakich się toczą oraz toczące się w sądzie apelacyjnym. W odpowiedzi na interpelację organ wskazał ogólną liczbę spraw, odmawiając nawet podania informacji w zakresie podziału na wydziały w jakich się toczą oraz toczące się w sądzie apelacyjnym, powołując się na tajemnicę radcowską. Interpretacja Burmistrza odnośnie tego co - jego zdaniem objęte jest tajemnicą radcowską, jest odmienna w dwóch różnych pismach skierowanych do skarżącej w odstępie nieco ponad 3 tygodni. Organ nie pofatygował się przy tym aby wyjaśnić tę rozbieżność, ani uargumentować z jakiego powodu zmienił swoją wykładnię. W ocenie skarżącej nieudostępnienie informacji publicznej, z powołaniem się na nielogiczną i niespójną argumentację, wynika w rzeczywistości z pobudek politycznych. Wobec tego skarżąca wniosła o uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie Burmistrzowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego według u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek skarżąca skierowała do Burmistrza, który jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Burmistrz, jako organ władzy publicznej, do którego skarżąca skierowała swój wniosek, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa, czy też wspólnoty samorządowej - Gminy (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Informacje objęte wnioskiem skarżącej są informacją publiczną stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i mieszczą się w zakresie kwestii działania i funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p.). Analiza treści wniosku skarżącej oraz odpowiedzi organu pokazuje, że do dnia wniesienia skargi wnioskowane informacje nie zostały skarżącej udostępnione w pełni ani, co bezsporne, nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia tych informacji. Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie żądanej informacji (w drodze tzw. czynności materialno-technicznej), ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków, zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem. W kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że Burmistrz udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej złożony dnia 11 lutego 2025 r. pismem sporządzonym 25 lutego 2025 r. - a zatem przed upływem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu organ nie załatwił jednakże wniosku w sposób w pełni prawidłowy w zakresie pytania o etap postępowań sądowych z udziałem Gminy oraz ogólnego wskazania przedmiotu postępowania. Organ mógłby załatwić wniosek w formie pisma w przypadku udostępnienia informacji, w przypadku powołania się na tajemnicę ustawowo chronioną organ powinien był wydać decyzję. Podkreślić przy tym należy, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny może jedynie zobowiązać adresata wniosku do rozpoznania żądania strony. Nie może natomiast rozstrzygać w jaki sposób powinno być ono rozpatrzona, a więc czy żądana informacja powinna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. Z powyższych względów Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej i zobowiązał organ do jego rozpoznania (pkt I i III wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd miał na uwadze, że Burmistrz odpowiedział na wniosek w ustawowym, 14-dniowym terminie (acz w niepełnym zakresie). Również okoliczność, że skarżąca jako radna, za pośrednictwem Rady Miejskiej, wcześniej zwróciła się do Burmistrza z interpelacją w podobnym zakresie nie przesądza o rażącej bezczynności organu. W pkt IV wyroku mieści się oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zastosowanie środka w postaci wymierzenia grzywny bądź przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/19). Organ częściowo udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, stąd w ocenie Sądu, nie było potrzeby stosowania ww. sankcji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Burmistrza na rzecz skarżącej zwrot kwoty 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.