I SAB/Sz 42/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność S. G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku; III. zasadza od S. G. na rzecz J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej w piśmie z 10 marca 2024 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej: "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 10 marca 2024 r. w części dotyczącej przesłania pocztą elektroniczną projektów organizacji ruchu oraz protokołów ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie miejscowości P. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w 10 marca 2024 r. zwrócił się z wnioskiem do Starosty za pomocą poczty elektronicznej o przesłanie (w tej samej formie) projektów organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie miejscowości P.. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 25 marca 2024 r. Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował go o zastosowaniu innych przepisów u.d.i.p. W tych okolicznościach skarżący uznał, że bezczynność organu jest bezsporna. Organ zobowiązany w odpowiedzi na skargę wskazał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Wyjaśnił, że przesłana przez wnioskodawcę wiadomość, za pośrednictwem poczty elektronicznej, nie została zatytułowana w sposób umożliwiający zidentyfikowanie jej jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej (została skierowana do niezidentyfikowanego kręgu adresatów. Organ zobowiązany rozwinął, że wnioskodawca nie użył do złożenia wniosku Platformy Usług Administracji Publicznej, wobec czego wniosek został złożony niezgodnie z zasadami określonymi w KPA dla podań. Organ zobowiązany podniósł, że niezwłocznie po wniesieniu skargi, wniosek został zidentyfikowany i na podstawie dodatkowych informacji wynikających z treści skargi, został rozpoznany. Potwierdzeniem działania organu zobowiązanego jest wiadomość elektroniczna z 3 kwietnia 2024 r., w której wskazał on na konieczność sprecyzowania wniosku z 10 marca 2024 r. Końcowo organ zobowiązany wskazał, że jego ewentualna bezczynności nie była zawiniona, lecz wynikała z nieprawidłowego sformułowania i wniesienia wniosku. W tych okolicznościach organ zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania wywołanego wniesieniem skargi i odstąpieniem od obciążenia kosztami postępowania. W załączonym do odpowiedzi na skargę, piśmie z 2 kwietnia 2024 r. (przesłanym 3 kwietnia 2024 r. do wnioskodawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej) wynika, że organ zobowiązany nie posiada elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w miejscowości P.. W piśmie znalazło się, także zobowiązanie do doprecyzowania wniosku w zakresie dotyczącego przesłania protokołów kontroli, których kontroli one mają dotyczyć. W piśmie z 20 kwietnia 2024 r. skarżący zamieścił własne stanowisko w sprawie. Wskazał, że wniosek został skierowany na adres publikowany przez organ i wskazany jako jedna z dopuszczalnych z form komunikacji. Ponadto wiadomość była krótka i jednoznaczna, a rolą organu zobowiązanego było prawidłowe zakwalifikowanie pisma i podjęcie działań. Odnosząc się do zamieszczonego w piśmie z 2 kwietnia 2024 r. zobowiązania o doprecyzowanie zakresu wniosku, skarżący wskazał, że poprzez sformułowanie 2 ostatnich protokołów kontroli dla dróg gminnych w miejscowości P." należało rozumieć ostatni i przedostatni protokół z kontroli dowolnej drogi gminnej na terenie P. . Skarżący dodał, że już po wniesieniu skargi, organ zobowiązany udostępnił komplet wnioskowanej informacji. W tych okolicznościach skarżący postanowił zmodyfikować punkt 1 petitum skargi, w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia, wniósł o stwierdzenie bezczynności na dzień przesłania skargi. Organ zobowiązany w piśmie z 13 czerwca 2024 r. (odpowiadając na wezwanie Sądu) wyjaśnił, że wniosek Skarżącego został załatwiony 2 kwietnia 2024 r. (przekazanie nastąpiło w formie elektronicznej 3 kwietnia 2024 r.). Do pisma organ załączył kopię pisma z 2 kwietnia 2024 r., kopie koperty i ZPO dot. korespondencji z 4 kwietnia 2024 r., kopie koperty i ZPO dot. korespondencji z 26 kwietnia 2024 r., wydruk wiadomości e-mail z 10 marca 2024 r. – wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wydruk wzajemnie kierowanych wiadomości e-mail: z 3 kwietnia 2024 r. (uzupełnienie wniosku); z 12 kwietnia 2024 r. (odpowiedź organu); uwierzytelnioną kopię protokołu z kontroli przeprowadzonej 7 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew twierdzeniu organu zobowiązanego, skarżący nie musiał we wniosku z 10 marca 2024 r. wskazywać przepisów u.d.i.p. jako wyraźnej podstawy prawnej swojego żądania. O tym, że jest to żądanie wystosowane w trybie przepisów u.d.i.p., przesądza już sama treść wniosku. To na organie zobowiązanym ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4/18). Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Starosta, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Nie może ulegać wątpliwości – jest to bowiem stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r.) – że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej: "rozporządzenie MI", projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu, zatwierdza organizację ruchu (§ 3 ust. 1-2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MI). Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie następuje w formie aktu administracyjnego i jest kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna. Zgodnie z § 2 ust. 1a rozporządzenia MI, projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Zatwierdzona stała organizacja ruchu, związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze, stanowi integralną część dokumentacji budowy (§ 4 ust. 2 rozporządzenia MI). Jak wynika z pisma skarżącego z 20 kwietnia 2024 r., już po przekazaniu skargi do tut. Sądu, organ zobowiązany udostępnił komplet wnioskowanej informacji. Uznać należy zatem, że skoro doszło do udzielenia żądanej informacji publicznej zawartej we wniosku z 10 marca 2024 r., to na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, organ nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Sąd wyjaśnia, że wniosek Skarżącego z 10 marca 2024 r. złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej organu został przez organ rozpoznany poprzez udostępnienie informacji publicznej 12 kwietnia 2024 r. Zatem po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z powołanego przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał z dniem 24 marca 2024 r., jak też po wniesieniu przez Stronę skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji. Należy dostrzec, że organ pismem z 2 kwietnia 2024 r. poinformował Skarżącego, że nie posiada elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w miejscowości P. i jednocześnie zobowiązał Skarżącego do doprecyzowania wniosku. Korespondencja ta jednak nie miała charakteru informacji, o której mowa w art. art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, pozbawione znaczenia dla jej stwierdzenia są argumenty organu odnoszące się do przyczyny nieudostępnienia informacji w terminie prawem przewidzianym. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy kwalifikacji naruszenia prawa, co Sąd obligowany jest uczynić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W świetle ww. regulacji Sąd ocenia, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 - na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, który w odpowiedzi na skargę wyjaśnił co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to fakt udostepnienia informacji, jak i okres zwłoki w rozpoznawaniu wniosku Strony nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na rozpoznanie przez organ zobowiązany przedmiotowego wniosku, Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości [...] zł orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.