I SAB/Sz 46/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] marca 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] maja 2023 r.; III. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego; IV. zasądza od Inne na rzecz skarżącego kwotę [...]([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 28 czerwca 2023 r. W. S. (skarżący) zaskarżył bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. ż art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – d.i.p.). Skarżący wskazał, że 12 maja 2023 r. wystąpił do organu w formie wiadomości elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Czy w okresie 2020 - 2023 były składane przez Gminę D. lub podmiot działający jej imieniu lub na rzecz Gminy D. wnioski dotyczące udzielenie informacji, wydania decyzji wodnoprawnej lub opinii dotyczących urządzenia wodnego - rowu leżącego w Gminie D. na działce [...], obręb B.. 2. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie 1 proszę o udzielenie informacji czy i w jaki sposób wnioski te zostały rozpoznane oraz przesłanie kopii tych wniosków wraz z załącznikami oraz kopii udzielonych odpowiedzi, wydanych decyzji wodnoprawnych, opinii". Wobec braku odpowiedzi, dnia 13 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się z kolejnym wnioskiem (monitem) o niezwłoczne rozpatrzenie pierwotnego wniosku z dnia 12 maja 2024 r. Do dnia wniesienia skargi z 28 czerwca 2023 r. organ nie zareagował jednak na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 12 maja 2023 r. Skarżący w powyższej skardze wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z dnia 7 grudnia 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona skarżącemu 3 sierpnia 2023 r. Organ stwierdził, że mimo wydłużonego terminu skarżący uzyskał wyczerpującą odpowiedz wraz z wnioskowanymi decyzjami. W piśmie procesowym z 19 stycznia 2024 r. skarżący zarzucił, że twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie są prawdziwe. Podniósł, że odpowiedź z 3 sierpnia 2023 r. nie była odpowiedzią wyczerpującą. Skarżący wyjaśnił, że kolejnym pismem z dnia 9 października 2023 r. zwrócił się o przesłanie dokumentów pominiętych w piśmie organu z 3 sierpnia 2023 r. Jednak mimo tego, do chwili obecnej organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej. Do pisma procesowego skarżący załączył wydruk wiadomości email z dnia 9 października 2023 r. W piśmie z 5 lutego 2024 r., w odpowiedzi na skargę organ wskazał na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie Sąd wyjaśnia, iż sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – p.p.s.a.) rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym. Dalej wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Rozwinięcie tego przepisu stanowi art. 6 ust. 1 d.i.p., w którym sformułowano przykładowy katalog informacji stanowiących informację publiczną. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i uszczegółowionym w art. 6 d.i.p., jak również czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 d.i.p.). Dalej wyjaśnić trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 d.i.p.), z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 2 d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 d.i.p.). W takim stanie rzeczy Sąd zauważa, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został złożony 12 maja 2023 r. Odpowiedź organu na wniosek nastąpiła dopiero dnia 3 sierpnia 2023 r. a więc już po ponagleniu z dnia 13 czerwca 2023 r. jak również po złożeniu przez stronę skargi do Sądu z dnia 28 czerwca 2023 r. Nie ma wątpliwości, że pomiędzy 12 maja 2023 r. a 3 sierpnia 2023 r. minęło dużo więcej niż 14 dni, a organ nie skorzystał z uprawnienia o którym mowa w art. 13 ust. 2 d.i.p., ani nie zareagował do tego momentu w żaden inny sposób na wniosek skarżącego. Z zestawienia powyższych dat wynika bowiem w sposób oczywisty, że w chwili wniesienia skargi do WSA w Szczecinie organ pozostawał w bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji. Nadto wobec ustalonych okoliczności na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, nie jest wystarczające, że nastąpiło przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a ponadto opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, cechować się lekceważeniem wniosków strony i jawnym brakiem woli do załatwienia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w ogóle nie wyjaśnił, jakie przyczyny stanęły na przeszkodzie udzieleniu odpowiedzi na wniosek w terminie ustawowym, ani w terminie do wniesienia skargi. Co więcej w ustawowym terminie nie przekazał także skargi do Sądu, co spotkało się z odrębną reakcją Sądu w postaci wymierzenia organowi grzywny w postępowaniu zakończonym postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2024 r. sygn. akt I SO/Sz 3/23. Dalej jednak, rozpatrując skargę na bezczynność, Sąd musi rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Sąd wskazuje, że wniosek strony z 12 maja 2023 r. dotyczył zapytania, czy w okresie 2020 - 2023 były składane przez Gminę D. lub podmiot działający jej imieniu lub na rzecz Gminy D. wnioski dotyczące udzielenie informacji, wydania decyzji wodnoprawnej lub opinii dotyczących urządzenia wodnego - rowu leżącego w Gminie D. na działce [...], obręb B., a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie, udzielenia informacji czy i w jaki sposób wnioski te zostały rozpoznane oraz przesłanie kopii tych wniosków wraz z załącznikami oraz kopii udzielonych odpowiedzi, wydanych decyzji wodnoprawnych, opinii. Z odpowiedzi z dnia 3 sierpnia 2023 r. jednoznacznie wynika, że w okresie 2020 - 2023 były złożone przez Gminę D. dwa wnioski do organu dotyczące urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego leżącego na działce [...], obręb B.. W odpowiedzi na pytanie drugie organ załączył też do przesłanego stronie pisma dwie decyzje z dnia 2 sierpnia 2022 r. oraz 25 października 2022 r. w przedmiocie udzielenia Gminie D. pozwolenia wodnoprawnego. Jak natomiast wskazuje strona w piśmie procesowym z 19 stycznia 2024 roku, powyższa odpowiedź była niepełna, dlatego wystąpiła do organu z ponagleniem w dniu 9 października 2023 r. w którym wskazała konkretne dokumenty, których udostępnienia domagała się we wniosku z dnia 12 maja 2023 r. (tj. dokumenty pominięte w piśmie organu z 3 sierpnia 2023 r). Tymczasem zdaniem Sądu pismo z 9 października 2023 (wysłane z adresu [...] o godzinie 15.21) to w istocie częściowo odrębny wniosek, wskazujący na szereg nowych, nieobjętych zakresem wniosku z 12 maja 2023 r. dokumentów, z których dodatkowo część nie mogła istnieć w dniu złożenia pierwotnego wniosku o udzielenie informacji z 12 maja 2023 r. albowiem datowane są na późniejszy okres czasu (poz. 8-12). Wniosek ten sporządzony został przez adwokata P. B. (powołującego się na wcześniejszą korespondencją prowadzoną przez W. S., a jego treść wskazuje że zamiarem P. B. było działanie w imieniu W. S.). P. B. jest obecnie również pełnomocnikiem W. S. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem wobec uznania, że wniosek z 9 października jest tylko częściowo uzupełnieniem wniosku skarżącego z 12 maja 2023 roku, Sąd wskazuje że z urzędu wiadomo mu (w związku z rozpoznaniem sprawy o sygn. akt I SAB/Sz 44/23), że pełnomocnik strony, adwokat P. B. tego samego dnia, tj. 9 października 2023 r., z tego samego adresu mailowego Kancelarii S. M. tj. [...] (o godzinie 15.23) zaledwie 2 minuty po wysłaniu wniosku do organu, zwrócił się na podstawie d.i.p. do innego podmiotu, tj. Gminy D. o dokładnie te same dokumenty których zażądał od organu w imieniu skarżącego o godzinie 15.21. Dokumenty te od Gminy D. otrzymał na powyższy adres mailowy w dniu 23 października 2023 r. (co wynika z treści skargi w sprawie I SAB/Sz 44/23 i załączników do niej) - poza operatami wymienionymi w pkt 6, 8 i 11 obu wniosków z dnia 9 października 2023 roku. Jednak co istotne, dokumenty z pozycji 8 i 11 obu identycznych pism z 9 października 2023 r., z których jedno miało być uzupełnieniem wniosku z 12 maja 2023, zostały wytworzone w czerwcu 2023, a zatem nie mogły być przedmiotem wniosku z dnia 12 maja 2023 r. albowiem w tym czasie nie istniały. Natomiast operat z pozycji 6 został co prawda po terminie, ale udostępniony P. B. w dniu 27 listopada 2023 r. co wynika z akt sprawy I SAB/Sz 44/23. Skoro zatem adwokat P. B. - pełnomocnik W. S. - uzyskał (co prawda od innego organu, ale w powyższym zakresie), odpowiedzi na wskazane wnioski o udzielenie informacji publicznej na adres mailowy w Kancelarii S. M. tj. [...], to nie było zdaniem Sądu powodu aby zobowiązywać organ do dodatkowego przekazywania dokumentów będących już w posiadaniu pełnomocnika skarżącego. U.d.i.p. ma bowiem umożliwiać realny dostęp do konkretnych informacji, nie zaś służyć mnożeniu postępowań. Sąd uznał zatem za zasadne umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2023 r. - skoro pełnomocnik strony wskazuje, że powodem bezczynności organu był brak przekazania dokumentów o których mowa w piśmie z dnia 9 października 2023 r. Jak już bowiem wskazywano, a co wynika z akt sprawy I SAB/Sz 44/23, jedyny dokument wymieniony w piśmie z dnia 9 października 2023 r., którego pełnomocnik strony ostatecznie nie otrzymał, to dokument z 22 maja 2023 r. wymieniony w pkt 8 obu pism z 9 października 2023 r. który nie istniał w dniu składania wniosku z 12 maja 2023 r. Jednak zdaniem Sądu należy przy tym podkreslić, że powyższe nie pozbawia co do zasady możliwości wniesienia odrębnej skargi na bezczynność organu w zakresie wniosku z 9 października 2023 r. Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W opinii Sądu wniosek skarżącego o przyznanie jemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw skarżącego i wiążą się ze znacznym uszczerbkiem po jego stronie. Wymienione środki są zatem środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Wskazuje się przy tym, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak m.in. NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Strona tymczasem takiej krzywdy nie wykazała. Sama bezczynność czy przewlekłe prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, nie stanowią dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2024 r. II SAB/Kr 246/23). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800), Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata ([...] zł) oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł). Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.