I SAB/Sz 48/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Inne do rozpoznania wniosku R. P. z dnia 22 lutego 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Inne na rzecz R. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . Stan sprawy przedstawia się następująco: R. P. 23 lutego 2024 r. (data wpływu do organu wniosku z 22 lutego 2024 r.) wystąpił do Z. O. P. Z. Ł. w S. (ZOPZŁ) o udostępnienie zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.) kopii: - protokołów z posiedzeń ZOPZŁ od listopada 2019 r. do chwili obecnej; - uchwał ZOPZŁ podjętych w wymienionym wyżej czasie. We wniosku R. P. sprecyzował, że domaga się udostępnienia informacji publicznej w formie zeskanowanych dokumentów przesłanych na wymieniony adres poczty elektronicznej. W uzasadnieniu powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej R. P. tłumaczył, że ZOPZŁ jest organem terenowym Zarządu Głównego PZŁ, który posiada osobowość prawną. Tym samym jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wykonuje zadania publiczne i dysponujące majątkiem publicznym. Podmioty te w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie, zdaniem R. P., wnioskowana informacja publiczna nie jest objęta ograniczeniami przewidzianymi w u.d.i.p. ZOPZŁ w piśmie z 4 marca 2024 r. odpowiedział R. P., że stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. sposób i forma udzielenia informacji określone w rozpatrywanym wniosku nie mogą być zastosowane. Motywował przy tym, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to jest objęty zakresem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jednak nie każda informacja będąca w dyspozycji ZOPZŁ bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Będzie nią tylko taka informacja, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Oznacza to, że pozostała materia pozostaje poza zakresem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wywodził ZOPZŁ, dokumenty, które wymienił R. P. w rozpatrywanym wniosku, zawierają także informacje, które nie podlegają udostępnieniu. W takiej sytuacji udzielenie informacji poprzez udostępnienie dokumentu nie jest możliwe. Następnie ZOPZŁ powołał się na art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że zgodnie z tym przepisem poinformował R. P., że powinien określić interesujące go informacje, które mają podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Wówczas takie informacje zostaną udzielone, lecz nie przez udostępnienie dokumentów, ale przez podanie danych, wynikających z tych dokumentów. ZOPZŁ zwrócił uwagę, że w przypadku, gdyby żądane informacje miały charakter informacji przetworzonej, wówczas R. P. powinien wykazać interes prawny w ich pozyskaniu. Żądanie udostępnienia informacji publicznej powinno być precyzyjne w stopniu umożliwiającym rozpoznanie wniosku. R. P. (skarżący) wniósł skargę na bezczynność ZOPZŁ (organ). Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W następstwie wniósł o: - zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie w trybie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r.; - zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący argumentował, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co naruszyło art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pismo organu z 4 marca 2024 r. nie stanowi decyzji odmownej z uwagi na brak jednoznacznego odniesienia się do przedmiotu wniosku. Zdaniem skarżącego, pismo organu z 4 marca 2024 r. nakłada obowiązek niemożliwy do wykonania. Nie sposób bowiem wymienić przedmioty spraw publicznych spośród spraw omawianych na posiedzeniach organu, skoro nie udostępniono protokołów. Skarżący podkreślił, że informacja dotycząca funkcjonowania organu jest informacją publiczną. Następnie skarżący nawiązał do art. 1, art. 32 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie (Dz.U.2023.1082 - u.p.ł) i wywodził, że organ wykonuje zadania administracji publicznej związane z obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego w rozumieniu art. 5, art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.). Jednocześnie organ należy do grona podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Motywował, że organ wykonuje zadania publiczne, a przez to jest objęty zakresem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 32, art. 42 ust. 4 - ust. 7 u.p.ł. oraz art. 5, art. 74 ust. 2 Konstytucji RP. Chociaż organ podlega obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie każda informacja będąca w dyspozycji organu bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Będzie nią tylko taka informacja, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. W konsekwencji informacje dotyczące pozostałych kwestii nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej obejmuje następujące obszary: 1) informacje co do miejsca i daty odbycia polowania indywidualnego; 2) informacje dotyczące zorganizowanych polowań zbiorowych; 3) uchwały dotyczące zorganizowania polowań dewizowo - komercyjnych oraz integracyjnych; 4) uchwały wprowadzające zasady wydawania zezwoleń na polowania indywidualne oraz zagospodarowania pozyskanej zwierzyny; 5) protokoły pokontrolne w odniesieniu do zasad wydawania zezwoleń na polowania indywidualne; 6) plany hodowlane; 7) zatwierdzone roczne plany łowieckie; 8) uchwały dotyczące planów działalności koła wraz z planami; 9) stan i pozyskanie zwierzyny łownej w odniesieniu do poszczególnych dzierżawionych obwodów; 10) ilości przeprowadzonych odstrzałów redukcyjnych zwierząt łownych; 11) informacje o obszarze upraw rolnych, w jakich wystąpiły szkody spowodowane przez zwierzynę dziką; 12) wysokość wypłaconych odszkodowań w poszczególnych dzierżawionych obwodach; 13) wysokość składek członkowskich; 14) korzystanie z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego; 15) dane o środkach pozyskanych w toku działalności statutowej; 16) informacje o strażnikach łowieckich, ich liczbie, przeszkoleniu, działaniach; 17) informacje o zorganizowanych szkoleniach w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego. Organ wyjaśnił, że zastosował art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i skarżący powinien był w tej sytuacji określić, jakie informacje publiczne zawarte w wymienionych dokumentach są przedmiotem jego zainteresowań. Wówczas uzyskałby stosowną informację publiczną. Skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przekonaniu organu, takie postępowanie skarżącego dowodzi, że w istocie nie interesują go konkretne informacje, a pozyskanie dostępu do dokumentów organu. W ocenie organu, w związku z prawidłowym zastosowaniem art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie jest uzasadniony zarzut bezczynności. To, że podejmowanie uchwał na posiedzeniach jest przejawem działalności organu nie oznacza, że wszystkie sprawy poruszane na tych posiedzeniach i wszystkie uchwały na nich podejmowane dotyczą działalności jednostki w zakresie publicznym w rozumieniu u.d.i.p. Obok zadań publicznych organ realizuje też liczne zadania wewnątrzorganizacyjne i także one są omawiane i rozstrzygane na posiedzeniach organu. Dlatego skarżący został poinformowany o niemożności udzielenia mu informacji publicznej w postaci udostępnienia wymienionych dokumentów, a nie o odmowie udostępnienia informacji publicznych zawartych w tychże protokołach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jednolicie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, wyd. TNOiK 2002, s. 28-29). Oznacza to, że organ miał obowiązek załatwić wniosek skarżącego z 22 lutego 2024 r. przy prawidłowym zastosowaniu u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, na zasadach art. 13 ust. 1, ust. 2 u.d.i.p. W analizowanej sprawie prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej wymagało ze strony organu: - w pierwszej kolejności wszechstronnej i wnikliwej analizy, w jakim zakresie dokumenty wymienione przez skarżącego we wniosku z 22 lutego 2024 r. zawierają informację publiczną, która podlega udostępnieniu; - następnie, w jakim zakresie ma ona charakter informacji publicznej prostej bądź przetworzonej i jedynie w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej wezwać skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu w zgodzie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tymczasem organ nieadekwatnie do treści wniosku skarżącego o uzyskanie informacji publicznej zastosował art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Skarżący wystąpił do organu o przesłanie zeskanowanych dokumentów na jego pocztę elektroniczną. Jest to jedna z form udostępnienia informacji publicznej. Ustawodawca nie wykluczył udostępnienia informacji publicznej przez przesłanie wnioskodawcy zeskanowanych dokumentów drogą elektroniczną. Co więcej, o dostępie do dokumentów w ramach uzyskiwania informacji stanowi art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zupełnie inną kwestią jest, które dokumenty spośród objętych wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i w jakim zakresie - ze względu na ich treść - zawierają informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.; na ile konkretna informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, a tym samym podlega dodatkowym rygorom z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i czy zostały one spełnione w realiach rozpatrywanej sprawy; czym organ dotąd się nie zajął. W rezultacie organ pozostał bezczynny w odniesieniu do zagadnień kluczowych dla rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 lutego 2024 r. według wymagań przewidzianych w u.d.i.p., w sposób odpowiadający prawu. Ponadto, rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej organ miał obowiązek bezstronnie i wnikliwie rozważyć, czy w okolicznościach faktycznych konkretnej, indywidualnej sprawy nie dochodzi do nadużycia prawa do informacji publicznej, co z kolei istotnie przekłada się na sposób załatwienia wniosku w analizowanej materii. Dla ścisłości należy zauważyć, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mówi o przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego, nie zaś o interesie prawnym wymienionym w piśmie organu z 4 marca 2024 r. W świetle powyższego, co do zasady, należy zgodzić się ze skarżącym w tej mierze, że organ nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 22 lutego 2024 r., pozostając tym samym w warunkach bezczynności. Podejmowanie czynności nieadekwatnych do treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej i do obowiązującego stanu prawnego w rzeczywistości jest stanem bezczynności organu, który w efekcie w sposób nieuprawniony uchyla się od załatwienia takiego wniosku w ustawowym terminie, od zastosowania u.d.i.p. Trzeba przy tym zaznaczyć, że bezczynność organu ma charakter obiektywny w tym znaczeniu, że nie są istotne motywy, jakimi kierował się organ przy niedochowaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji skarga podlegała uwzględnieniu zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w odniesieniu do stwierdzenia bezczynności organu. Sąd ocenia, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę przede wszystkim czas bezczynności oraz szeroki zakres wnioskowanych przez skarżącego informacji i dokumentów. Także wyjaśnienia organu i okoliczności towarzyszące stwierdzonej bezczynności, świadczą o tym, że swoją postawą organ nie zmierzał do oczywistego, jawnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa i w następstwie interesu prawnego skarżącego. Dlatego stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności przy załatwieniu wniosku skarżącego z 22 lutego 2024 r., ale nie w warunkach rażącego naruszenia prawa W takim stanie sprawy należało zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 lutego 2024 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (wówczas organy otrzymują jednocześnie akta sprawy) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim skarżący wnioskował o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Jakkolwiek interes prawny skarżącego został naruszony przez bezczynność organu, to jednak nie w takim stopniu i nie z takimi następstwami, które wymagałyby obciążenia organu finansową sankcją. Podsumowując, rzecz wymaga rzetelnej analizy przez organ, a przede wszystkim, jakie dokumenty i w jakim zakresie wchodzą w zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., które z nich mają charakter informacji publicznej prostej bądź przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p. Dotychczas organ nie podjął takich podstawowych czynności niezbędnych do prawidłowego zastosowania u.d.i.p., co przesądziło o stanie bezczynności organu. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a P.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności przy załatwieniu wniosku skarżącego z 22 lutego 2024 r., przy czym bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie sąd zobowiązał organ do rozpoznania omawianego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem. Natomiast sąd oddalił niezasadną skargę w zakresie dotyczącym wymierzenia organowi grzywny przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi ([...] zł).