I SAB/Sz 53/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku L. W. z dnia [...] września 2023 r., II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpatrzenia wniosku L. W. z dnia 27 września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz L. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza D. (dalej: "organ zobowiązany") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę oparto o następujący stan faktyczny: Wnioskiem z 26 września 2023 r. wnioskodawca, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej: "u.d.i.p.") wystąpił do organu zobowiązanego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Czy Pan L. - Strażnik Miejski i drugi Pan są urzędnikami państwowymi lub samorządowymi. Proszę dostarczyć kopie legitymacji. Jakie mają umocowanie w Państwie Polskim. Jakie ma umocowanie Straż Miejska i z jakiego prawa korzysta. Proszę o kserokopię nadania działalności Straży Miejskiej, przez kogo została nadana". Skarżący wniósł o przesłanie informacji pocztą na adres: L. W., [...], [...]. Pismem z 6 grudnia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza [...] w D. P.. Skarżący wskazał, że wnosi skargę na podstawie art. 382 pkt. 8 i zw. z art.3 pkt 4 art. 50 § 1, art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Skargę składa na bezczynność B. K. [...] U.M. w D. P. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 14 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni, stwierdzenie że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwotę pieniężną w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych) oraz zwrotu wszelkich kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do skargi organ wskazał, że 27 września 2023 r., w dniu złożenia wniosku o informację publiczną, skarżący stawił się osobiście w budynku Straży Miejskiej w D. P. i uzyskał odpowiedź ustną na zawarte we wniosku pytania. Ze względu na potrzebę zanonimizowania kopii legitymacji, czynność dostarczenia żądanego dokumentu została przesunięta w czasie, gdyż skarżący żądał udostępnienia mu legitymacji konkretnego strażnika Straży Miejskiej w D. P., który nie był wówczas obecny w siedzibie Straży. Organ uznał, że udzielona odpowiedź ustna załatwia sprawę. Pisemna odpowiedź na wniosek została wysłana skarżącemu 19 grudnia 2023 r., po tym jak skarżący zażądał tego w przedmiotowej skardze (kopia pisma w załączeniu). Organ wskazał, że w niniejszej sytuacji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Działania organu nie były spowodowane lekceważeniem wnioskodawcy, czy też celowym przedłużaniem postępowania. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 22 ustawy o strażach gminnych, Strażnik obowiązany jest przedstawić się imieniem i nazwiskiem oraz okazać legitymacje służbowa, w sposób umożliwiający odczytanie i zanotowanie jego nazwiska przy wykonywaniu czynności prawem przewidzianych. Wobec skarżącego, w dniu złożenia przez niego wniosku, żaden ze strażników takich czynności nie podejmował. Nie bez znaczenia jest również fakt, że skarżący żąda informacji o osobach bezpośrednio zaangażowanych we wskazanym w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej - postępowaniu o wykroczenie przeciwko niemu prowadzonym przed Sądem Rejonowym w D. P. z oskarżenia Straży Miejskiej w D. P. (sygn. akt. II W [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, czy też została dokonana z przekroczeniem ustawowych terminów na jej dokonanie. Jednocześnie jednak sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zarzut bezczynności organu powstaje nie tylko w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie udziela odpowiedzi, ale również, gdy odpowiedź ta jest niepełna. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. Jeśli więc pismo będące odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest fragmentarycznym czy niepełnym odniesieniem się do żądanych przez wnioskodawcę informacji, to należy przyjąć, że mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku w części, w jakiej zakres udzielonej informacji publicznej nie pokrywa się z zakresem żądanej informacji. W doktrynie wskazuje się, że charakter żądanej informacji publicznej nie tylko wpływa na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji, a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia. Z art. 14 u.d.i.p. należy wywieść, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei, przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania - zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. wyd. III, Lex/el, art. 14. Zatem, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania sposobu udostępnienia żądanej informacji. Podmiot uprawniony informacyjnie decyduje również o wyborze formy jej udostępnienia. Nie jest więc możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., II SA/Wa 620/10). Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności. Jeśli zatem organ dysponuje żądaną informacją publiczną i nie znajduje podstaw do odmowy jej udostępnienia, jest w zasadzie związany żądaniem strony co do formy jej udostępnienia. Przechodząc do analizy kwestii podmiotowej w okolicznościach niniejszej sprawy, wskazać należy, że krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Podkreślić należy, że wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, lecz i do innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por. E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1098/17). W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu, bezsporne jest także, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a także to, że nie udzielił żądanej informacji w terminie wynikającym z przepisów ustawy, pozostając w błędnym przekonaniu, że wniosek strony został załatwiony ustnie. Jak wynika z okoliczności stanu faktycznego, wniosek został przez skarżącego 26 września 2023 r., natomiast pisemna odpowiedź na wniosek została wysłana skarżącemu dopiero 19 grudnia 2023 r., po tym jak skarżący zażądał tego w skardze do WSA w Szczecinie. Powyższe wskazuje zatem, że organ pozostawał w bezczynności. Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że odpowiedź udzielona stronie 19 grudnia 2023 r. nie odnosiła się do całokształtu wniosku. Skarżący wystąpił bowiem do organu zobowiązanego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Czy Pan L. - Strażnik Miejski i drugi Pan są urzędnikami państwowymi lub samorządowymi. Proszę dostarczyć kopie legitymacji. Jakie mają umocowanie w Państwie [...]. Jakie ma umocowanie Straż Miejska i z jakiego prawa korzysta. Proszę o kserokopię nadania działalności Straży Miejskiej, przez kogo została nadana". O ile udzielono stronie informacji na temat podstaw prawnych funkcjonowania Straży Miejskiej w D. P., to przyjąć należy, że wniosek o udzielenie "kopii legitymacji" sprowadzał się de facto do wskazania danych zawartych w tych dokumentach służbowych, które to dane są informacją publiczną, bowiem strażnik miejski (gminny) jest funkcjonariuszem publicznym. Co więcej, w sprawach dotyczących strażników, a nieuregulowanych w ustawie, mają zastosowanie przepisy o pracownikach samorządowych. W świetle powyższego pozostaje oczywistym, że skoro wnioskodawca żądał udostępnienia informacji zawartych w legitymacjach służbowych takich osób (tj. także pełnych danych osobowych) nie jest możliwe odmówienie udostępnienia takiej informacji publicznej. Odniesienia się do wniosku strony w tym zakresie nie wyczerpuje przesłanie skarżącemu zanonimizowanej kopii legitymacji służbowej nr [...], jak to uczynił organ. Z akt sprawy nie wynika taż aby skarżącemu okazano żądane dokumenty. Brak działania organu we wskazanym zakresie nie ma uzasadnionych powodów. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W takim stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji). Podkreślić bowiem należy, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że wniosek skarżącego został załatwiony ustnie w czasie wizyty skarżącego w budynku Straży Miejskiej w D. P. 27 września 2023 r. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w zakresie dotychczas nieudzielonej informacji) z uwzględnieniem powyższych uwag Sądu. Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w zakresie wskazanym powyżej). O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu zobowiązanego na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. Wyroki sądów administracyjnych przywołane powyżej dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.