I SAB/Sz 62/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. I. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Człopa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Człopa dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Człopa do rozpoznania wniosku z dnia 29 marca 2025 roku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni, od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę; V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Człopa na rzecz skarżącego T. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . T. I. (dalej jako: "skarżący"), za pośrednictwem poczty elektronicznej, skierował w dniu 29 marca 2025 r., do Burmistrza Miasta i Gminy w C. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez: "Przesłanie skanu umowy o świadczenie usług prawnych zawartej z podmiotem zewnętrznym w dniu 27 stycznia 2025 r.". W piśmie z 14 kwietnia 2025 r. organ poinformował skarżącego, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 17 kwietnia 2025 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w C. (dalej jako: "organ", "Burmistrz") w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości według uznania Sądu, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podniósł, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., organ nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Według skarżącego, konstytucyjny zakres prawa do informacji publicznej obejmuje gospodarowanie mieniem (majątkiem) publicznym, w tym komunalnym. Skarżący przywołał też orzecznictwo sądowe odnoszące się do udostępniania umów cywilnoprawnych o świadczenie usług prawnych, w przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości. Według organu, nie doszło do jego bezczynności, ponieważ podjął on przewidziane przepisami prawa czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, tj. przekazał pismo informujące o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Argumentował ponadto, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut skarżącego, że ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według organu, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy. Organ podniósł, iż w piśmie z 14 kwietnia 2025 r. wskazał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie pozostaje w związku z działalnością i realizacją zadań o charakterze publicznym. W powyższym przypadku prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, gdyż radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Usługa świadczona z kancelarią prawną, wyłączona jest spod zakresu wydawania wiążących decyzji i nie ma charakteru władczego. Ujawnienie dokumentów żądanych przez skarżącego może naruszyć dobra osobiste świadczeniobiorcy wynikające z przepisów art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z analizy akt sprawy, skarżący zarzuca Burmistrzowi Miasta i Gminy bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ organ ten nie podjął żadnych działań w przedmiocie "przesłania skanu umowy o świadczenie usług prawnych zawartej z podmiotem zewnętrznym w dniu 27 stycznia 2025 r.". Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. ustawy od dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Należy przypomnieć, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. Wraz z powołanym orzecznictwem). W tej sprawie nie jest kwestionowane, że organ samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa, a więc także Burmistrz, jest organem "władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W kwestii kryterium przedmiotowego należy mieć trzeba na względzie wyżej powołany przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który należy powiązać z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i przedstawionym w tym przepisie przykładowym katalogiem danych, mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Osią sporu w sprawie pozostaje charakter żądanej przez skarżącego informacji. Według Burmistrza, skan umowy o świadczenie usług prawnych, zawartej z podmiotem zewnętrznym, nie ma charakteru informacji publicznej i nie pozostaje w związku z działalnością czy realizacją zadań o charakterze publicznym. Konsekwencją tej argumentacji było stanowisko organu, przedstawione w skarżącemu w piśmie z 14 kwietnia 2025 r. o tym, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy u.d.i.p. Według skarżącego, zakresem wskazanej ustawy objęte są umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W ocenie Sądu, rację należy przyznać zarzutom skargi i przedstawionej w niej argumentacji. Informacja odnosząca się do obsługi prawnej organu władzy publicznej, będzie mieściła się w zakresie informacji udostępnianej w trybie u.d.i.p., gdyż odnosi się ona do wiedzy o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Sąd w pełni podziela stanowisku judykatury wskazujące, że jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym, będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię obsługi prawnej danej instytucji publicznej (por. wyroki: WSA w Opolu z 10 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 70/16; WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 377/21). Sąd nie podziela argumentacji organu, przedstawionej w odpowiedzi na skargę, według której należy wykluczyć stanowisko radcy prawnego z zakresu funkcji publicznej, pełnionej ramach organów władzy publicznej. Uwzględniając realia sprawy, nie ma racji organ twierdząc, że rolą radcy prawnego jest jedynie świadczenie usług w postaci pomocy prawnej (umowy o świadczenie usług). W ocenie Sądu, na podstawie ustawy u.d.i.p., osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Artykuł 6 ustawy o radcach prawny stanowi, że zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi. Mając na uwadze powyższe czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywanie ich w ramach umów przez radcę prawnego wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Radca prawny w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jego kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego w ramach zawartej z jednostką organizacyjną umowy radca prawny ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 734/22, III OSK 882/22, III OSK 1226/22). W związku z powyższym Sąd uznał, że organ zobowiązany był do udostępnienia skarżącemu informacji żądanej we wniosku z 29 marca 2025 r., w terminie 14 dni od dnia złożenia tego wniosku, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czego organ nie uczynił. Wprawdzie organ w tym terminie zareagował na wniosek kierując do skarżącego ww. pismo, jednakże wadliwie uznał, że żądana przez skarżącego informacja nie ma waloru informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie skarżącemu, w terminie ustawowym żądanej informacji publicznej skutkuje stwierdzeniem przez Sąd, że organ dopuścił się zarzucanego skargą stanu bezczynności, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Z rażącym rodzajem bezczynności mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany w ogóle zaniechał udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, pozostając w zwłoce przez znaczny okres. Organ zareagował na wniosek skarżącego, kierując do niego pismo, jednakże organ wadliwie ocenił charakter żądanej przez skarżącego informacji. W rozpatrywanym przypadku bezczynność organu nie wynikała zatem ze złej woli ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W konsekwencji stwierdzonego stanu bezczynności, organ zobowiązany jest do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 marca 2025 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, o czym Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze uznaniowy charakter środka w postaci wymierzenia organowi grzywny, a przede wszystkim uznając, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł jak w pkt IV wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt V sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.