I SAB/Sz 7/24

Sygn. [...] I SAB/Sz 7/24 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność Dyrektora Z. K. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 7 listopada 2024 r. M. Ż. (wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w W. (organ) o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – d.i.p.), w postaci: "zakresu zgromadzonego księgozbioru ogólnego w bibliotece zakładu karnego dostępnego dla wszystkich użytkowników, wraz z autorami". Pismem z 22 listopada 2023 r. doręczonym skarżącemu 29 listopada 2023 r. organ poinformował, że zachowanie wnioskodawcy polegające na złożeniu od 28 lipca do 16 listopada 2023 r. łącznie 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej wyczerpuje znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponadto wnioskowana informacja ma charakter indywidualny. W związku z powyższym wnioskowana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. Pismem z 10 grudnia 2024 r. wnioskodawca zaskarżył bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi: - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), poprzez załatwienie wniosków skarżącego w nieodpowiedniej formie, tj. niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty; - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez uzurpowanie sobie prawa do jednoinstancyjności oraz obrazę zasady praworządności poprzez całkowity brak informacji o przysługującym stronie prawie do zaskarżenia rozstrzygnięcia w sprawie i niewskazanie organu, do którego należy się zwrócić z odwołaniem; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia składanych wniosków, tj. art. 10 ust. 1 d.i.p., poprzesz odmowę wydania żądanej informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie informacji Publicznej. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżący wskazał, że przygotowanie żądanej informacji z uwagi na jej ilość i specyfikę nie wymagało szczególnego nakładu sił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zapoznając się z treścią wniosku skarżącego oraz pozostałych 8 wniosków złożonych w krótkich odstępach czasowych (7-16 listopada 2023 r.) uznał, iż zachowanie wnioskodawcy polegające na złożeniu od 28 lipca do 16 listopada 2023 r. łącznie 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej - wyczerpuje znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponadto wnioskowana informacja ma charakter indywidualny i w związku z tym nie posiada przymiotu informacji publicznej. Zdaniem organu istota sprawy sprowadza się do niezakwalifikowania wnioskowanej przez skarżącego informacji jako informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w d.i.p. Organ nie kwestionuje okoliczności, iż wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, niemniej jednak zważywszy na cel jej pozyskania i indywidualny charakter sprawy traci ona ów przymiot, a co za tym idzie nie powinna korzystać z ochrony przewidzianej ustawą oraz być udostępniana na zasadach w niej określonych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Tymczasem okoliczności analizowanej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że wniosek skarżącego miałby realizować jakkolwiek rozumiany interes publiczny. Organ zauważył, że wniosek skarżącego nie jest motywowany troską o usprawnienie i transparentność instytucji publicznych, lecz stanowi wyraz konfrontacyjnej postawy względem Służby Więziennej oraz motywowany jest chęcią kontynuowania działalności skargowej, przysparzając w ten sposób dolegliwości organowi postępowania wykonawczego. Organ nadmienił, że w roku 2023 skazany Ż. sporządził 36 skarg, natomiast w roku 2022 - 41. Organ poinformował, że sporządzono pismo informacyjne - odpowiedź do wnioskodawcy, a nie wydano decyzji odmownej, ponieważ nie uznano wnioskowanej informacji jako informacji publicznej. Sprawa została zakończona na etapie materialno-technicznym. Nie było prowadzone postępowanie II instancji. Już po wydaniu wyroku w sprawie, do Sądu w dniu 31 maja 2024 r. wpłynęło dodatkowe pismo procesowe organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność jest zatem zwalczanie braku działania organu, polegającego na niezałatwianiu w terminie sprawy, do której dany organ był zobowiązany. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą albo wreszcie poinformowanie wnioskującego, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy udzielenia stronie informacji na wniosek o udostępnienie: "zakresu zgromadzonego księgozbioru ogólnego w bibliotece zakładu karnego dostępnego dla wszystkich użytkowników, wraz z autorami" motywowana tym, iż wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. Wyjaśnić zatem należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). W badanej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, iż zarówno organ – jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1pkt 1 u.d.i.p., jak i żądana informacja stanowi co do zasady informację o majątku art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f, którym dysponuje organ władzy publicznej. Spór natomiast między stronami skoncentrował się na zagadnieniu czy złożenie wniosku strony o udostępnienie: "zakresu zgromadzonego księgozbioru ogólnego w bibliotece zakładu karnego dostępnego dla wszystkich użytkowników, wraz z autorami" - w realiach badanej sprawy, stanowiło nadużycie prawa Sąd w składzie orzekającym jest zdania, że w tak zarysowanym sporze zgodne z prawem jest stanowisko organu. Wskazać należy bowiem, że jest to stanowisko zbieżne z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi m.in. w wyrokach z 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 938/22 oraz III OSK 939/22, gdzie skarżący składał liczne wnioski do organu, w krótkich odstępach czasu, a w aktach sprawy brak było informacji, aby wnioskodawca wykorzystywał informacje w celu realizacji zadań związanych z kontrolą administracji publicznej lub upowszechnienia zdobytych danych. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r. I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 2642/16). Zasadniczo w doktrynie oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych dla informacji przetworzonych; 4. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12, ale także powołanych wcześniej wyrokach NSA III OSK 938/22 oraz III OSK 939/22, zgodnie z którymi zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008). Powyższe uprawnia do wniosku, że celem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 listopada 2023 r. było jedynie wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu (ZK w W. ) - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Podkreślić bowiem należy, że jak wskazał organ, a czemu strona nie zaprzeczyła, strona oprócz wskazanego wniosku złożyła także do ZK w W. w roku 2023 co najmniej 16 innych wniosków. Z powyższym skorelowana jest liczba skarg strony na działalność Zakładu w którym skarżący był osadzony, a która jak wskazuje organ w 2023 roku wynosiła 36 skarg, zaś w 2022 - 41. Jednak nie sama liczba wniosków i skarg przesądza w badanej sprawie o nadużyciu prawa do informacji publicznej, ale ma to także miejsce w powiązaniu z całokształtem okoliczności w następstwie analizy dalszych aspektów sprawy, w tym faktem iż 8 z tych wniosków złożono niemal dzień po dniu w listopadzie 2023 roku. Znamienne jest bowiem, na co wskazuje organ, a co również częściowo wynika z treści samej skargi, że listopadzie 2023 r. osiem wniosków złożonych zostało od 6 do 16 listopada (nie wpłynęły 11 i 12 listopada albowiem była to sobota i niedziela). Co więcej wniosek w badanej sprawie złożony w dniu 7 listopada 2023 r. dotyczy informacji, które strona mogła uzyskać udając się do biblioteki i korzystając z katalogu, który każda biblioteka Zakładu Karnego jest obowiązana prowadzić i nie obarczając pracowników organu sporządzaniem szczegółowego wykazu. Zgodnie bowiem z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2022 r. w sprawie sposobu organizacji obsługi bibliotecznej w zakładach karnych, okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich oraz sposobu współdziałania bibliotek publicznych w wykonywaniu tej obsługi (Dz.U.2022.1968), w myśl jego § 8 ust. 1 pkt 2 pkt i 3, w bibliotece zakładu są prowadzone: ewidencja materiałów bibliotecznych oraz katalog alfabetyczny i katalog rzeczowy. Tym samym skarżący mógł wszelkie żądane dane uzyskać w drodze samodzielnej analizy katalogu, nie zaś żądając od pracowników organu sporządzenia szczegółowego wykazu. Istotne dla oceny sprawy jest również to, że już dzień po złożeniu wniosku który jest przedmiotem oceny w badanej sprawie, tj. 8 listopada 2023 r. strona złożyła do organu kolejny wniosek dotyczący "stanu odzieży skarbowej w magazynie kat. A, tj. a) spodnie skarbowe (wraz z podziałem rozmiarowym) – stan na dzień 08.11.2023 r." (co wiadomo Sądowi w związku z rozpoznaniem sprawy I SAB/Sz 8/24). Natomiast w dniu następnym, tj. dnia 9 listopada 2023 r. skarżący złożył kolejny wniosek w którym domagał się udzielenia informacji na temat "stanu odzieży skarbowej w magazynie kat. "A" w postaci bluzy skarbowej, wraz z podziałem rozmiarowym na dzień 09.11.2023" (co wiadomo Sądowi w związku z rozpoznaniem sprawy I SAB/Sz 9/24). Sąd nie ma wątpliwości, że organ chcąc uwzględnić wnioski skarżącego, szczególnie w sytuacji 8 wniosków złożonych niemal dzień po dniu w listopadzie 2023 r., musiałby istotnie odejść od bieżącej realizacji zadań ustawowo przypisanych zakładom karnym na rzecz dodatkowego zaangażowania pracowników w celu zastosowania d.i.p. i dokonania szeregu czynności tylko na potrzeby skarżącego. Trzeba zaznaczyć, że czynności pracowników zakładu karnego mają służyć przede wszystkim jego prawidłowemu funkcjonowaniu w ramach szeroko pojętej służby więziennej. Sąd nie może rozpoznawać badanej sprawy bez uwzględnienia szeregu okoliczności, wskazywanych m.in. przez organ w odpowiedzi na skargę, którym skarżący nie zaprzeczył, a także potwierdzonych częściowo treścią samej skargi, jak również innych okoliczności znanych Sądowi z urzędu w związku rozpoznawaniem innych skarg strony związanych z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, tj. liczby, częstotliwości, treści i charakteru składanych przez stronę wniosków o udostępnienie informacji publicznej do Zakładu Karnego w W. , jak i skarg na działalność Zakładu w którym skarżący przebywał. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazywać mogą na nieuprawnione wykorzystywanie prawa do informacji publicznej. Całokształt postępowania skarżącego absorbując organ – jego siły i środki, w tym pracowników – może opóźniać bądź utrudniać sprawną realizację ustawowych zadań, co należałoby postrzegać w kategoriach nadużycia prawa do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było natomiast pismo procesowe pełnomocnika organu, albowiem zostało złożone w Sądzie w dniu 31 maja 2024 r. już po wydaniu wyroku w sprawie. Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.