I SAB/Sz 7/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Gliwicach na bezczynność Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Fundacja [...] z siedzibą w G. (dalej "skarżąca") złożyła w dniu 11 grudnia 2024 r. do Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego (dalej "organ") wniosek o udostępnienie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wykazu wynagrodzenia miesięcznego nauczycieli akademickich wszystkich wydziałów i pozostałych jednostek Uniwersytetu Szczecińskiego według tabeli o następujących pozycjach/kolumnach: 1. Lp.; 2. Tytuł naukowy; 3. Stopień naukowy; 4. Imię i nazwisko; 5. Stanowisko służbowe, 6. Pełnione funkcje; 7. Wynagrodzenie zasadnicze; 8. Dodatek stażowy; 9. Dodatki funkcyjne (jakie); 10. Dodatki inne (jakie) - oprócz dodatków socjalnych. Wniosła o przesłanie sporządzonej informacji według opisanego wyżej formatu tabeli, w postaci elektronicznej, na adres poczty elektronicznej: joanna.gmb@[...]. Organ wezwał skarżącą pismem z 23 grudnia 2024 r. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma pod rygorem odmowy udostępnienia informacji, gdyż według organu, żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Pismem z 28 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o: 1. wydanie orzeczenia potwierdzającego, że wynagrodzenia nauczycieli akademickich Uniwersytetu Szczecińskiego stanowią informację publiczną prostą; 2. stwierdzenie, że Rektor Uniwersytetu Szczecińskiego naruszył art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") i pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił skarżącej informacji wskazanych w wniosku z dnia 11 grudnia 2024 r. o wynagrodzeniach nauczycieli akademickich Uniwersytetu Szczecińskiego, we wskazanej formie i postaci; 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 grudnia 2024 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 5. rozpoznanie sprawy poza kolejnością w związku z treścią art. 21 pkt 2 u.d.i.p., 6. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.; 7. wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości 10-krotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ustalonego za 2023 r. 8. przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny; 9. zwrot na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania przed WSA, w tym kosztów związanych z pełnomocnictwem. Zdaniem skarżącej, żądana informacja jest informacją prostą, o czym świadczą m.in. wyroki WSA w Szczecinie o sygn. akt II SAB/Sz 9/16 i II SAB/Sz 106/16 oraz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 537/17. Według skarżącej, Uniwersytet Szczeciński, podobnie jak Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie posiada system informatyczny w zasobach, którego znajdują się żądane informacje, które nie wymagają przetworzenia. Organ, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p.") wydał w dniu 8 stycznia 2025 r. decyzję nr R-OD.0251.27.2024, w której odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej. Organ przedstawił stan faktyczny w sprawie i przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazał, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W ocenie organu, wymienione przez skarżącą kryteria w postaci tabeli zawierającej określone pozycje i nazwy kolumn nie mogą zostać spełnione bez użycia dodatkowego nakładu pracy pracowników Działu Kadr i Działu Płac Uniwersytetu Szczecińskiego, możliwego jedynie w ramach godzin nadliczbowych. Organ podał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zdaniem organu, żądana informacja jest informacja przetworzoną i jako taka może być udostępniona jedynie po spełnieniu przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ uznał, że skarżąca nie wykazała dlaczego uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa okoliczność uzasadniała zatem odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej. Organ wyjaśnił również, że w odniesieniu do niektórych pracowników zachodzi dodatkowa okoliczność uniemożliwiająca udzielenie informacji publicznej. Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ograniczają katalog pracowników uczelni publicznych, których wynagrodzenia są jawne. Oznacza to, że wynagrodzenia wszystkich pozostałych pracowników uczelni publicznych nie są jawne, podlegają one ochronie prywatności zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (T. Jędrzejewski [w:] Woźnicki J. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 380). Jeszcze precyzyjniej określa to J. M. Zieliński, wskazując, że ochrona prywatności odnosi się do pozostałych pracowników nawet uczelni publicznej, bez względu na zajmowane stanowisko i pełnioną funkcję (J. M. Zieliński [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2023, art. 140). Organ wskazał, że w toku niniejszego postępowania o udzielenie informacji publicznej stanowisko zajęli: B. M. - Kierownik Działu Prawnego, A. G. - działająca z upoważnienia Rektora Uniwersytetu S. , I. K. - Kierownik Działu Płac, A. N. - Kierownik Działku Kadr. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Zdaniem organu, żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ podniósł także, że skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż została złożona przed upływem terminu do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej. Organ podjął czynności we właściwych terminach. Ponadto wskazane przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych dotyczyły innych stanów faktycznych. W piśmie z 21 marca 2025 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór w sprawie dotyczy kwestii czy organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej, odnoszącego się do przedstawienia wykazu wynagrodzeń miesięcznych nauczycieli akademickich wszystkich wydziałów i pozostałych jednostek Uniwersytetu Szczecińskiego ze wskazaniem tytułu naukowego, stopnia naukowego, imienia i nazwiska, stanowiska służbowego z wyróżnieniem pełnionej funkcji, wynagrodzenia zasadniczego, dodatku stażowego, dodatku funkcyjnego i innych dodatków poza socjalnymi w formie tabeli. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawnej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że udzielenie informacji publicznej następuje na wniosek, zaś podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia są m.in. organy władzy publicznej (art. 10 i art. 4 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Przepisy u.d.i.p. nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Istnieje również możliwość załatwienia wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Rektor Uniwersytetu Szczecińskiego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Istota sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącej stanowi informację publiczną. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4) i majątku publicznym (pkt 5). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zdaniem organu wnioskowaną informację należy zakwalifikować jako informację publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż nie istnieje ona w kształcie objętym wnioskiem, zaś niezbędnym i podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest zebranie dokumentów źródłowych zawierających informacje proste, a następnie ich przepisania na nowy dokument, tworząc w ten sposób odrębny zbiór, stworzony stosownie do treści złożonego wniosku. Nadto całość wnioskowanych informacji wymaga podjęcia działań organizacyjnych, w tym związanych ze zgromadzeniem dokumentów źródłowych, jak też zaangażowania środków osobowych. W związku z powyższym organ pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. wezwał stronę skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 14 dni, od dnia otrzymania niniejszego pisma. Wobec braku odpowiedzi strony na powyższe wezwanie decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Z kolei w ocenie skarżącej, informacja o jaką się zwróciła stanowi informację publiczną prostą, która nie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zwrócić należy uwagę, że odnośnie powyższej kwestii dotyczącej danych o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych, wskazanych z imienia i nazwiska, nauczycieli akademickich w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną i co do zasady podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym ujęciu statusu informacji publicznej nie mają jedynie zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem, kategorie składników wynagrodzenia, jeżeli są determinowane uwarunkowaniami o charakterze osobistym lub rodzinnym. Tylko ta kategoria składników wynagrodzenia nie ma związku z pełnioną funkcją publiczną. Uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informacją publiczną nie oznacza – nawet w świetle tego poglądu – bezwzględnej powinności jej udostępnienia, aczkolwiek ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21, oraz powołane tam orzecznictwo). Z kolei w myśl drugiego poglądu informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie z tym stanowiskiem pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika, bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r. o sygn. akt I OSK 2623/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Z tym drugim poglądem zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2025 r. o sygn. akt III OSK 1745/24, w którym rozpoznawał sprawę - dotyczącą bezczynności Rektora Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń miesięcznych nauczycieli akademickich wszystkich Wydziałów i pozostałych jednostek Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie - a zatem analogiczną do będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA o sygn. akt III OSK 1745/24 i przyjął, że skoro skarżąca ubiegała się o konkretne dane osób ( ze wskazaniem ich imion i nazwisk) to nie stanowią one w istocie informacji publicznej, przez co brak było podstaw do skutecznego postanowienia organowi zarzutu bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP. Z powyższych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.