II SA/Sz 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Burmistrz Gminy i Miasta, na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 88 ust.1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 627) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej usunięcia bez zezwolenia [...] sztuk drzew gatunek [...] oraz [...] sztuk drzew gatunek [...] , z nieruchomości oznaczonej działką gruntu nr [...], obręb ewidencyjny R., wymierzył S. G. karę pieniężną w wysokości [...] zł. S. G. odwołała się od ww. decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie w całości - ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I Instancji albo uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez odroczenie terminu spłaty naliczonej kary administracyjnej na okres trzech lat od dnia jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium za zasadny uznało zarzut, że brak jest w aktach sprawy dokumentacji, która wskazywałaby, jakie drzewa i w jaki sposób były mierzone dla potrzeb ustalenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z przepisem art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Ustęp 2 art. 85 stanowi, iż stawki opłat za usuwanie drzew nie mogą przekraczać za jeden centymetr obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm określonych w dalszym brzmieniu tego przepisu wartości. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, iż naliczając administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, organ pierwszej instancji przyjął obwód pni usuniętych drzew mierzonych - jak podał - na wysokości ścięcia, tj. na wysokości [...] cm. Jednak wszystkie pozostałe po ścięciu drzew pniaki - jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy - mają mniejszą aniżeli[...] cm wysokość. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można zatem przyjąć jednoznacznie, tak jak wskazano w zaskarżonej decyzji, iż rzeczywiście pomiaru obwodu pni ściętych drzew dokonano na tej wysokości. W aktach sprawy brak jest również informacji o dokonaniu przez organ pomiarów kłód ściętych drzew. Zasadnie zatem zarzuca pełnomocnik strony, iż nie wiadomo, jakie ustalenia i okoliczności były dla organu I instancji podstawą ustalenia obwodu drzew, które to pomiary następnie posłużyły do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Gdyby drzewa zostały ścięte na wysokości powyżej [...] cm, to organ w sposób oczywisty przyjąć winien obwód pni drzew mierzonych na wysokości [...] cm. Uzasadnione bowiem jest twierdzenie, że w tych przypadkach, gdy drzewo zostało zniszczone lub usunięte, ale pozostał pień o wysokości co najmniej [...] cm, pomiar drzewa dokonany będzie właśnie na tej wysokości. Taka byłaby bowiem reguła ustalenia wysokości opłaty za usunięcie drzewa. Przyjęcie zatem następnie przez organ do obliczenia opłaty za usunięcie drzew, a następnie do obliczenia administracyjnej kary pieniężnej, obwodu pni drzew mierzonych właśnie na wysokości [...] cm byłoby działaniem właściwym, dzięki czemu nałożona administracyjna kara pieniężna naliczona zostałaby w sposób prawidłowy. Dokonanie takich ustaleń w niniejszej sprawie budzi jednak istotne wątpliwości, a t z uwagi na fakt, iż doszło do ścięcia pni drzew na wysokości poniżej [...] cm. Ustalenia wymaga także, co stało się z kłodami ściętych drzew, na podstawie których można by podjąć próbę ustalenia obwodu pnia ściętego drzewa na wysokości właśnie [...] cm. Z akt sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dokonywał ich pomiaru. Co prawda, na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej widoczne są kłody drzew, ale nie wiadomo czy są to kłody drzew ściętych przez S. G. bez zezwolenia, czy też kłody drzew nabytych przez stronę na podstawie dowodów, które zgodnie z protokołem z dnia 9 kwietnia 2013 r. zostały przez stronę przedłożone, a których brak jest w aktach sprawy (tj. pismo z dnia [...] r. zn. spr. [...] dotyczące zakupu drewna w ilości [...] m3 świerk oraz faktura z dnia [...] r. za zakup drewna w ilości [...] m3, na drewno [...]). Nadto znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia są nieopisane, nie można się zatem na ich podstawie zorientować, których konkretnie z wyciętych drzew dotyczą poszczególne zdjęcia. Kolegium zauważyło również, iż organ pierwszej instancji przyjął, iż działka nr [...] położona w obrębie R. stanowi własność S. G. Jednak okoliczność ta nie znajduje udokumentowania i odzwierciedlenia w aktach niniejszej sprawy. Uzupełnienie i dokonanie tych czynności będzie wobec tego konieczne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła, działając przez pełnomocnika, S. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawieszenie postępowania sądowo- administracyjnego w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wobec S. G., w związku z tym, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt: SK 6/12 toczy się postępowanie o zbadanie zgodności m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) z art. 2, art. 21 ust, 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 86 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a rozstrzygnięcie sprawy niniejszej zależy od wyniku tegoż postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2013r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 1580/13 - na okoliczność wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej m.in. przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie których orzeczono wobec S. G. karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie prawa art. 88 ust. 3, 4, 5 6, 7 ustawy o ochronie przyrody - poprzez nie zastosowanie wskazanych przepisów prawa w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, b) naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy - poprzez brak prawidłowej wykładni, która nie byłaby sprzeczna z przepisami Konstytucji, stosowanymi bezpośrednio, a powodującą uznanie nałożonych kar za rażąco wygórowane i nie zasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W tym miejscu, mając na uwadze zakres dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnym jest wyjaśnić, że brak było podstaw do zawieszenia postepowania sadowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnie 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej zwaną "P.p.s.a.". W przedmiotowej sprawie kontrola Sądu ogranicza się bowiem do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast w chwili obecnej kontroli Sądu nie podlega zastosowanie zakwestionowanych przed Trybunałem Konstytucyjnym przepisów ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, to w ocenie Sądu nie narusza ona art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że organ I instancji przeprowadzając w dniu [...] r. oględzin działki nr [...] w celu ustalenia ilości usuniętych z jej terenu drzew, nie zastosował się do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229). Przepisy tego rozporządzenia w § 2 wyraźnie stwierdzają, że administracyjna karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (...) oraz po przeprowadzeniu oględzin, z których sporządza się protokół. Protokół ten powinien zawierać ściśle określone elementy, a mianowicie powinien wskazywać: 1/ miejsce oględzin, 2/ datę oględzin, 3/ imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe sporządzającego protokół oraz uczestników oględzin, 4/ ustalenia merytoryczne dotyczące: a/ rodzaju i gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa, b/ obwodu pnia drzewa lub wielkości powierzchni pokrytej krzewami albo wielkości zniszczonych terenów zieleni, c/ d/ daty i przyczyny usunięcia lub zniszczenia, 5/ dane osobowe posiadacza nieruchomości, 6/ dane osobowe sprawcy usunięcia lub zniszczenia, 7/ podpisy uczestników oględzin. Protokół oględzin przygotowany w sprawie przez organ I instancji nie odpowiada powyższym wymogom. Słusznie zarzuca organ odwoławczy, że z protokołu nie wynika w jaki sposób organ I instancji ustalił obwody pni stanowiących podstawę naliczenia przedmiotowej kary. W tej części treść protokołu ogranicza się do podania liczby usuniętych drzew oraz podania, jak można domniemywać, wielkości obwodu pni. Natomiast brak jest jakiejkolwiek informacji w jaki sposób dokonano pomiaru, czy na wysokości ścięcia, czy też na wysokości [...] cm od poziomu gruntu. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że skoro z załączonej do protokołu dokumentacji zdjęciowej wynika, iż drzewa ścięte zostały przy ziemi, to należało szczegółowo wskazać sposób ustalenia obwodów pni. Inny jest bowiem sposób ustalania obwodu pnia w przypadku ścięcia przy ziemi, a inny gdy powyżej [...] cm od ziemi. Tylko w prawidłowy sposób ustalone obwody pni mogą stanowić podstawę naliczenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Słusznie też wskazał organ odwoławczy, że skoro organ I instancji stwierdził usunięcie [...] drzew gatunku [...] z terenu działki nr [...], a skarżąca posiadała wyrażoną w decyzji z dnia [...] r. zgodę na usunięcie [...] drzewa tego gatunku, to należało ustalić, które z usuniętych drzew tego gatunku objęte było zezwoleniem. Okoliczność ta wynikałaby ze sporządzonego protokołu, gdyby organ I instancji opisał poszczególne zdjęcia obrazujące pnie usuniętych drzew. W warunkach analizowanej sprawy zasadnie więc stwierdził organ odwoławczy, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 K.p.a. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 K.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.