II SA/Sz 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 124 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K., od decyzji Starosty z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , obręb ewidencyjny Ś., gmina P., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr[...] , polegającym na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji[...] , w tym na posadowienie jednego słupa nr [...] i połowę słupa nr [...] , podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości przewodów ok. [...] metrów, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu, na części ww. nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości [...] metrów (2 x 7 metrów) i powierzchni [...] ha, zgodnie z treścią załącznika mapowego, stanowiącego integralną część decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Pismem z dnia [...] r. E. wystąpiła do Starosty, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń (napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji[...] , w tym na posadowienie jednego słupa nr [...] i połowę słupa nr [...] ), służących do dystrybucji energii elektrycznej, na działce nr [...] , obręb ewidencyjny Ś., gmina P., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] , w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie wyraził na to zgody, to jest rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Do wniosku dołączone zostały dokumenty w postaci pełnomocnictw, odpisu z K., a także decyzja z dnia [...] r., nr [...] Wójta Gminy P. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], załącznik mapowy z przebiegiem linii i dokumenty z prowadzonych rokowań. Ponadto wnioskodawca dołączył operat szacunkowy określający wartość potencjalnego zmniejszenia wartości ww. działki. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości we wnioskowanym zakresie. M.K., reprezentowana przez pełnomocnika, odwołała się od ww. decyzji Starosty Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda podał, że podstawę materialnoprawną w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi rozdział IV działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r. poz. 518 ze zm.). Z zawartego w tym rozdziale ustawy przepisu art. 124 ust. 1 wynika, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości możliwe jest wyłącznie w związku z realizacją celu publicznego. Wskazana we wniosku E. inwestycja polega na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej, czyli ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem jest to inwestycja celu publicznego. Dalej organ odwoławczy podał, że drugą przesłanką warunkującą wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowym zakresie jest uprzednie przeprowadzenie rokowań. Według Wojewody w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji strony postępowania prowadziły rokowania, udokumentowane w aktach sprawy. Pismem z [...] r. pełnomocnik E. T. N. zaprosił do rokowań M. K., mających na celu wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej [...] kV w relacji [...] bez ustanawiania służebności przesyłu. Inwestor wskazał na obszar zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], tj. [...] ha w pasie [...] metrów ([...] metrów), a także powołał się na szczegółowy opis inwestycji celu publicznego w decyzji z [...]r., znak:[...], której kopia została załączona stronie do ww. pisma. Dodatkowo inwestor zaproponował jednorazowe odszkodowanie w związku z planowaną przebudową linii energetycznej w wysokości [...] zł, a także przesłał dwa egzemplarze oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji, oraz poinformował właścicielkę nieruchomości, że pismo stanowi etap rokowań związanych z koniecznością uzyskania prawa do dysponowania częścią ww. nieruchomości. W załączeniu do tego pisma inwestor dołączył mapę przedstawiającą dokładny przebieg linii elektroenergetycznej przez działkę nr [...], kserokopię decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]r. oraz wyciąg z opinii z dnia [...] r. o potencjalnym zmniejszeniu wartości nieruchomości. Następnie, w związku z brakiem odpowiedzi na ww. pisma pełnomocnik inwestora ponownie zwrócił się do M. K. o wyrażenie zgody, bądź o ustosunkowanie się do złożonej propozycji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma, pod rygorem złożenia wniosku do starosty o wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody prowadzona pomiędzy stronami postępowania korespondencja wyczerpuje obowiązek przeprowadzenia rokowań, a planowana inwestycja jest zgodna z decyzją lokalizacyjną Burmistrza Gminy P. nr [...]z dnia [...] r., której treść szczegółowo określa przebieg inwestycji. Zgodnie z jej treścią dla terenu objętego działką nr [...] obręb Ś., gmina P. przewidziano przebudowę istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji [...] od stanowiska [...] do stanowiska [...]. W załączeniu do decyzji lokalizacyjnej znajduje się szczegółowy projekt graficzny przedstawiający przebieg planowanej inwestycji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uznania naruszenia interesu właścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], bowiem na każdym etapie postępowania, począwszy od zaproszenia do rokowań, była informowana o przebiegu planowanej inwestycji. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strony postępowania również były informowane o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Odnosząc się do znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego dołączonego przez współwłaścicieli nieruchomości, a także ustosunkowując się do wyjaśnień inwestora w zakresie szerokości pasa technologicznego Wojewoda stwierdził, że w toku wszczętego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotem sprawy jest jedynie ocena przesłanek warunkujących wydanie decyzji w tej sprawie, a więc organ zobowiązany jest zbadać istnienie celu publicznego, a także okoliczność prawidłowego przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości. Natomiast szerokość pasa technologicznego została określona w oparciu o stosowne ekspertyzy, przeprowadzone przez inwestora, a sam przebieg inwestycji został urzeczywistniony w decyzji lokalizacyjnej. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego w zakresie obowiązku wskazania terminu zajęcia nieruchomości w oparciu o dyspozycję art. 124b ust. 3 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że tryb wskazany w art. 124b dotyczy zobowiązania właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, a więc innych czynności, niż wskazane we wniosku. Natomiast odnosząc się do kwestii braku przeprowadzenia pomiarów przez organ I instancji w zakresie oceny zasadności ograniczenia korzystania z obszaru nieruchomości wskazanego przez inwestora organ odwoławczy stwierdził, że tak szczegółowa analiza sposobu przeprowadzenia robót budowlanych stanowiłaby próbę ingerencji w wiadomości specjalne, bowiem inwestor zobowiązany jest do wykonania stosownych prac w oparciu o normy techniczne, a także w zgodzie z zapisami decyzji lokalizacyjnej. Pismem z dnia [...] r. M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 77 § 1 K.p.a., przez jego niezastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej co do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności odnoszącego się do konieczności zajęcia pasa technologicznego o szerokości 14 metrów, 2. art. 7 K.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia interesu skarżącej, którego prawo własności zostało ograniczone. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy administracyjne przede wszystkim, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinny dokonać skrupulatnej analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a wyniki tejże analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. W decyzji Starosty , taka analiza się nie pojawiła, a Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, iż ekspertyza (zapewne skarżąca miała na myśli analizę) określona została w oparciu o stosowne ekspertyzy, przeprowadzone przez inwestora, co jednoznacznie dowodzi, iż Wojewoda dopuścił się także naruszenia art. 80 K.p.a. przez dowolną, a nie swobodą ocenę dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Organ, jak i inwestor powinni udowodnić, że pas szerokości [...] metrów i powierzchni [...] ha, ze względu na planowane prace, ich charakter jak i sprzęt, który inwestor ma zamiar użyć do przeprowadzenia prac są niezbędne. Skarżąca przyznała, że inwestor proponował jej jednorazowe odszkodowanie w związku z przebudową linii w wysokości [...] zł za jednoczesnym wpisaniem służebności przesyłu na rzecz inwestora do ksiąg wieczystych właściwych nieruchomości. Jednakże, zdaniem skarżącej, propozycja ta miała raczej charakter próby pokrzywdzenia właścicieli aniżeli właściwej rekompensaty za wynikłe szkody, szczególnie, że stan prawny w zakresie służebności przesyłu, a także bezumownego korzystania z nieruchomości przez inwestora, jest wciąż nieuregulowany i toczy się w tym zakresie odrębne postępowanie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. skarżąca wskazała, że działania dokonywane przez organy administracyjne powinny odbywać się przez przestrzeganie przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ administracji nie mógł uprościć postępowania i nie zbierać dowodów w sprawie oraz bezkrytycznie przyjmować stanowiska inwestora. Regulacje konstytucyjne odnoszące się do prawa własności powinny doprowadzić organ decyzyjny do tezy, że postępowanie przez niego prowadzone ogranicza prawo własności odwołującej się, a to z kolei wymaga ścisłej interpretacji przepisów, udowodnienia zaistnienia wszystkich przesłanek, a także udowodnienia, że wprowadzone ograniczenia nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie takich dowodów nie tylko nie zgromadzono, ale nawet ich nie przeprowadzono. Podczas oględzin nie określono w jakim zakresie wskazana wyżej nieruchomość ma być zajęta oraz nie przeprowadzono pomiarów potwierdzających słuszność stanowiska co do obszaru mającego podlegać zajęciu, w tym bowiem zakresie oparto się jedynie o żądanie i propozycje inwestora. Postępując w sposób opisany powyżej organ administracji działał w sposób bardziej arbitralny, aniżeli racjonalny, co więcej nie przeprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Skarżąca podkreśliła, że inwestor wniósł o przebudowę istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV. Przebudowa należy do robót budowlanych, które, można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w myśl którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być przy tym poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac (art. 124 ust. 3 u.g.n.) Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że udzielenie przez starostę zezwolenia na zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić wyłącznie w celu zrealizowania celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Jednocześnie podkreślić należy, że z istoty omawianej decyzji, która jest rodzajem wywłaszczenia, wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający przedmiotową decyzję organ administracji zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu trafnie uznano, że inwestycja planowana przez E. jest celem publicznym zgodnym z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cele publiczne wymienione zostały w art. 6 u.g.n. Stosownie do treści pkt 2 powołanego przepisu, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy przebudowy linii energetycznej, czyli ciągu i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, uznać należy, że stanowi ona inwestycję celu publicznego. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że wydane zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w Ś., stanowiącej własność skarżącej, zgodne jest z zapisami zawartymi w ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] r., w której szczegółowo scharakteryzowano przebieg inwestycji. Zgodnie z jej treścią dla terenu objętego działką nr [...] obręb Ś., gmina P. przewidziano przebudowę istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji [...] od stanowiska [...] do stanowiska [...]. W załączeniu do decyzji lokalizacyjnej znajduje się szczegółowy projekt graficzny przedstawiający przebieg planowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi cytowany wyżej art. 124 ust. 3 u.g.n. Za wnioskiem tym przemawia znajdująca się w aktach sprawy liczna korespondencja między inwestorem, a skarżącą. Z korespondencji tej wynika, że skarżąca nie zgodziła się na wykonanie prac związanych z przebudową napowietrznej linii energetycznej [...] kV relacji [...] przebiegającej przez jej działkę. Rokowania kończą się niepowodzeniem w razie postawienia przez strony wzajemnie takich warunków, które zostały uznane za niemożliwe do przyjęcia. Brak konsensusu w powyższym zakresie, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Wobec zatem faktu, że zaskarżona decyzja wskazuje nieruchomość, która jest przedmiotem postępowania, cel publiczny, który realizowany jest w ramach planowanej inwestycji, określa prawo, które podlega ograniczeniu, właściciela któremu prawo rzeczowe przysługuje, podmiot uprawniony, na rzecz którego decyzja jest wydawana oraz zakres jego uprawnionych zachowań, jak również zasadnie stwierdza, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, uznać należy, iż zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie mogły być one uwzględnione. Wbrew zarzutowi skargi zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, został też należycie oceniony. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że organy zobowiązane były przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia szerokości pasa technologicznego niezbędnego dla realizacji planowanej inwestycji i co z tym związane wielkości obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej. Zdaniem Sądu w tym zakresie organy mogły wydać swoje rozstrzygnięcia w oparciu o wniosek E. . We wniosku tym inwestor określił niezbędną szerokość pasa technologicznego, przy tym szerokość ta określona została w takiej samej wielkości jak we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. 14 m. Biorąc pod uwagę zakres planowanych prac, obejmujących posadowienie słupa, to nie powinno budzić wątpliwość, że szerokość ta nie jest zawyżona. Prace tego rodzaju muszą być wykonywane przy pomocy ciężkiego sprzętu, bez którego nie będzie możliwe przetransportowanie słupa oraz jego ustawienie. Słusznie też wskazał Wojewoda, że to inwestor, jako wykonawca robót budowlanych, najlepiej jest zorientowany jakiej szerokości teren będzie niezbędny do ich wykonania. Tylko w sytuacji gdyby wniosek inwestora określał szerokość pasa technologicznego w sposób nasuwający wątpliwości co do jego niezbędnej szerokość, organ zobowiązany byłby do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia tych wątpliwości, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Z powyższych względów Sąd uznał, że nie można organom skutecznie zarzucić naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.