II SA/Sz 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. U. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Sygn. akt II SA/Sz [...] Uzasadnienie A. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pisemną propozycję z dnia [...] r. nr [...], określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Skarżąca wniosła o uznanie, że propozycja zatrudnienia jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dlatego podlega kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżonej propozycji zatrudnienia zarzuciła nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, oraz art. 170 tej ustawy, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby, mimo braku do tego podstaw prawnych. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnił, że w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne i w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja mogąca być przedmiotem zaskarżenia. Kwestia której skarga dotyczy ma charakter pracowniczy, ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla zmiany podstawy zatrudnienia w IAS, co uniemożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jedynie propozycja służby składana jest w trybie administracyjnym, co wynika z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS. Ustawodawca przewidział zatem dwa tryby zatrudnienia w jednostkach KAS. Ponadto, złożenie funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia nie może być traktowane jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ponieważ czynność ta nie mieści się w sferze działania administracji publicznej, ale jest czynnością pracodawcy wobec pracownika i dotyczy sfery prawa pracy. Złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie może być także traktowane jako zwolnienie ze służby, zgodnie bowiem z art. 170 ust. 3 ww. ustawy w przypadku o którym mowa w ust. 1 (brak propozycji określającej warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia) stosunek pracy wygasa. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktowane jest jak zwolnienie ze służby. W piśmie z dnia 6 marca 2018 r. Skarżąca podniosła, że do rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na fakt, że dotyczy jej praw i obowiązków jako funkcjonariusza, właściwy jest wyłącznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. . W dniu 4 kwietnia 2018 r. do Sądu wpłynął wniosek Z. Z. C. P. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. Sąd postanowił na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuścić Z. Z. C. P. do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Uczestnik postępowania oświadczył, że popiera skargę, gdyż taki sposób załatwienia sprawy powoduje pozbawienie pracowników prawa do rozpoznania sprawy przez sąd tym bardziej, że sądy cywilne również uznają się za niewłaściwe. Z kolei pełnomocnik skarżącej popierając wniesioną skargę wyjaśnił, że stanowisko organu odbiera jako poniżenie i dyskryminację. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Badanie merytoryczne złożonej skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym ocena, czy skarga dotyczy sprawy objętej kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2, 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wymienione wyżej wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w innych niż wymienione przypadkach dotyczących działalności administracji publicznej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. określająca proponowane skarżącej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S., na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Badając dopuszczalność złożenia skargi w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny charakteru złożonej skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w szczególności, czy można ją zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzję, inny akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2645/17, post. NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt. I OSK 186/18). Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Należało więc rozważyć, jaki charakter ma propozycja zatrudnienia lub służby w świetle omawianych przepisów ustawy: 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl art. 170 ust. 3 ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku o których mowa w ust. 1, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.