II SA/Sz 100/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Dyrektora Centrum Integracji Społecznej [...] w S. z dnia [...] w przedmiocie wykluczenia z uczestnictwa w zajęciach z zakresu reintegracji społecznej i zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...], działając na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 1, 2 i 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2003 r. Nr 122, poz. 1143 ze. zm.) wykluczył Z.R. z zajęć z zakresu reintegracji społecznej i zawodowej w Centrum [...] z dniem [...]. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że powodem wydania decyzji jest nieprzestrzeganie postanowień zawartych w indywidualnym programie zatrudnienia socjalnego oraz naruszenie przez uczestnika postanowień Regulaminu Centrum. Organ wskazał na powtarzające się w okresie [...] sytuacje odnoszenia się do innych uczestników Centrum w sposób niewłaściwy, powodujący obawy z ich strony i strach przed przebywaniem wspólnie w grupie ze Z.R. Dyrektor podał, że Z.R. zachowywał się w stosunku do uczestników Centrum w sposób agresywny, stosując groźby. W dniu [...] w ramach działań reintegracji społecznej doszło do kolejnej rozmowy, mającej na celu pomoc w rozwiązaniu sytuacji pomiędzy uczestnikami a Z.R., który nie wykazał chęci współpracy. Dnia [...] doszło do zdarzenia, w którym Z.R., ponownie groził jednemu z uczestników. Z uwagi na brak współpracy ze strony Z.R. oraz niestosowanie się do otrzymywanych poleceń podjęto decyzję o wykluczeniu Z.R. z uczestnictwa w CIS "SOS". Z.R. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W skardze oświadczył, iż łamiąc postanowienia Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego zawartego w dniu [...] został pozbawiony: środków do życia, tj. zasiłek socjalny - [...] zł, możliwości skorzystania z porady prawnej w CIS, udowodnienia mobingu w CIS. Zdaniem skarżącego, na podstawie spreparowanych raportów Dyrektor bez rozpoznania sprawy z udziałem skarżącego wydawał polecenia: odbycia konsultacji psychiatrycznej, przyjęcia bez sprzeciwu propozycji, która naruszała warunki programu, w sposób wyczerpujący znamiona mobingu usunął skarżącego arbitralnie z programu. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] wskazał, że decyzja o wykluczeniu Z.R. została podjęta bez łamania postanowień zawartych w Indywidualnym Programie Zatrudnienia Socjalnego, a podyktowana była koniecznością i rażącym naruszeniem przez uczestnika postanowień zawartych w Indywidualnym Programie Zatrudnienia Socjalnego (IPZS). Zgodnie z § 15 tego programu Dyrektor stwierdził, że zachowanie Z.R. uniemożliwiło mu dalsze uczestnictwo. Stosowanie gróźb przez Z.R. w stosunku do innych uczestników Centrum, a także pracowników skutkowało brakiem możliwości realizowania zadań wynikających z IPZS z zakresu reintegracji zawodowej (brak możliwości powierzenia jakichkolwiek prac, brak możliwości udziału w grupach roboczych), a także społecznej, z uwagi na odmowę podejmowania jakiejkolwiek współpracy z psychologiem i pedagogiem. Dyrektor wyjaśnił, że podczas trwania uczestnictwa Z.R. nie otrzymał od dyrekcji Centrum propozycji naruszającej warunki Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego. Ponadto nie doszło do spreparowania jakichkolwiek dokumentów w Centrum. Wykluczenie z uczestnictwa spowodowane zostało troską o bezpieczeństwo pozostałych uczestników oraz pracowników, co w żadnym wypadku nie może być traktowane jako mobbing. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."). Aktem prawnym regulującym uczestnictwo w programach zatrudnienia socjalnego jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1828), zwana dalej "ustawą". Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określa art. 12 i art.13 ustawy. Stosownie do art. 12 ust. 1 i 4 ustawy, kierownik centrum przyjmuje osobę skierowaną do centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, zwanego dalej "programem", w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Uczestnikiem takiego indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego mogą być w szczególności osoby wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy, tj. między innymi: bezdomni, długotrwale bezrobotni, osoby niepełnosprawne, uzależnione od alkoholu, uzależnione od narkotyków lub innych środków odurzających, chorzy psychicznie, którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Stosownie do art. 13 ust. 4 ustawy, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Przepis art. 13 ust. 4a ustawy stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 13 ust. 4b ustawy). Z przytoczonych przepisów wynika, że zaprzestanie realizacji programu może nastąpić tylko z winy uczestnika lub na skutek dobrowolnego odstąpienia przez uczestnika od realizacji programu. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Dyrektor powołał przepis art. 13 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy dotyczący zaprzestania realizacji programu z powodu: uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację (pkt 1) i trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w centrum (pkt 2). Natomiast we wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektor wskazał, iż powodem wydania decyzji jest nieprzestrzeganie postanowień zawartych w indywidualnym programie zatrudnienia socjalnego oraz naruszenie przez uczestnika postanowień Regulaminu Centrum. Następnie wskazał na niewłaściwe zachowania Z.R. w okresie [...] oraz w dniu [...], powodujące strach i obawy pozostałych uczestników programu. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wykazuje, że w niniejszej sprawie doszło do uporczywego naruszania przez Z.R. postanowień programu, gdyż w uzasadnieniu tym nie ma odniesienia do postanowień Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego zawartego w dniu [...] między Centrum [...], a Z.R., ani wskazania w jaki sposób uczestnik naruszył te postanowienia. Stwierdzenie, iż Z.R. naruszył postanowienia Regulaminu Centrum, nie stanowi ustawowej przesłanki do zaprzestania realizacji programu, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy, przesłankę tę może wypełnić tylko uporczywe naruszanie postanowień programu, na który wskazano powyżej. Dodać także należy, że Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego zawarty w dniu [...] pomiędzy Centrum, a Z.R. w żaden sposób nie zobowiązuje uczestników do przestrzegania Regulaminu Centrum oraz nie zawiera sformułowań pozwalających na zakwalifikowanie nieprzestrzegania tego Regulaminu za naruszanie postanowień programu. Powołanie się przez Dyrektora na naruszenie postanowień programu w odpowiedzi na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, gdyż pozbawia to stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego. Należy też zauważyć, iż w sentencji decyzji Dyrektor powołał art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy, jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Z.R. dopuścił się trwałego opuszczania zajęć w Centrum, co powoduje że przesłanka z art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy nie ma pokrycia w stanie faktycznym sprawy. Przesłanki warunkujące wydanie decyzji o zaprzestaniu realizacji programu określone w pkt 1 i pkt 2 ust. 4 art. 13 ustawy, powołane w sentencji zaskarżonej decyzji, odpowiadają określonym okolicznościom faktycznym zawartym w hipotezie przepisu i należy pamiętać, że przypadki te są rozłączne. Czym innym jest bowiem uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1), a czym innym jest trwałe opuszczanie przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2). Wydanie decyzji powinno być zawsze poprzedzone ustaleniem, która z przesłanek wskazanych w art. 13 ust. 4 ustawy ma miejsce w stanie faktycznym sprawy. Obowiązkiem kierownika Centrum jest zbadanie, czy doszło do uporczywego naruszania (wielokrotnego, powtarzającego się) przez uczestnika konkretnych postanowień programu podpisanego z uczestnikiem na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy, uniemożliwiające jego dalszą realizację, czy też miało miejsce trwałe opuszczanie przez uczestnika zajęć w Centrum. Wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim powołaniu podstawy prawnej decyzji, a ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej: "K.p.a.", uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe umotywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ zachował podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Realizacja tego obowiązku powinna następować z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania dowodowego określonych w K.p.a. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości, ponieważ nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Należy także zauważyć, że sentencja zaskarżonej decyzji, nie zawiera rozstrzygnięcia zgodnego ze ścisłym sformułowaniem osnowy decyzji wydawanej na podstawie art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym, wskazanym wprost w treści tego przepisu. O ile bowiem ustawodawca przewidział w powyższym przepisie kompetencję kierownika Centrum do wydania decyzji w sprawie "zaprzestania realizacji programu", to zaskarżona decyzja operuje nieznanym ustawie sformułowaniem "wykluczenia z zajęć z zakresu reintegracji społecznej i zawodowej w Centrum [...]. Dostrzeżone i wykazane przez sąd uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie pozwalają sądowi na ocenę prawidłowości postępowania przeprowadzonego w sprawie i słuszności wyciągniętych wobec strony konsekwencji. Brak tych elementów decyzji, w istocie może mieć wpływ na wynik przeprowadzonego przez organ postępowania, co obliguje sąd do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor [...] winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.