II SA/Sz 100/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. 1. Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. nr AP-2.7840.206.2023.JD(2), po rozpoznaniu odwołania z dnia 4 września 2023 r. M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), od decyzji Starosty P. nr 363/2023 z dnia 29 maja 2023 r. (znak [...]), wygaszającej z urzędu ostateczną decyzję tego Organu z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr 987/2011 udzielającą Skarżącej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na działce ew. nr [...], sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ew. [...] i [...] i zewnętrznych instalacji wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do szczelnych zbiorników na wody opadowe i wewnętrznej elektroenergetycznej linii zasilającej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M. , obręb M. , gmina D. , stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że Starosta P. decyzją z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr 987/2011 udzielił Skarżącej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, i zewnętrznych instalacji wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wewnętrznej elektroenergetycznej linii zasilającej. Decyzją z dnia 29 maja 2023 r. Organ ten wygasił z urzędu ostateczną decyzję własną z dnia 29 sierpnia 2011 r. Decyzja ta została doręczona stronie za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 13 czerwca 2023 r. W dniu 26 czerwca 2023 r. Skarżąca złożyła drogą elektroniczną wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia 29 maja 2023 r. na podstawie art. 111 k.p.a., a w dniu 27 czerwca 2023 r. wniosła za pośrednictwem platformy e-PUAP odwołanie od tej decyzji. Odwołanie od decyzji z dnia 29 maja 2023 r. nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, ani podpisem osobistym, dlatego Organ odwoławczy po przekazaniu mu odwołania, pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. wysłanym za pośrednictwem poczty i przez e-PUAP wezwał Skarżącą do podpisania odwołania, wyznaczając 7 dniowy termin, pouczając jednocześnie, że nie usunięcie tego braku spowoduje wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Termin do uzupełnienia braku formalnego odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 25 sierpnia 2023 r. Wobec nie podpisania odwołania, Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. znak AP-2.7840.145.2023.JD(2) stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2023 r. Na postanowienie to Skarżąca nie wniosła skargi do sądu administracyjnego. W międzyczasie Starosta P. jako organ właściwy, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2023 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia 29 maja 2023 r. w zakresie dotyczącym wskazania terminu wygaśnięcia decyzji z dnia 29 sierpnia 2011 r., na podstawie art. 111 k.p.a. W dniu 13 września 2023 r. Starosta P. przesłał Organowi odwoławczemu wniesione elektronicznie ponowne odwołanie Skarżącej z dnia 4 września 2023 r. od decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2023 roku, a także zażalenie na postanowienie Starosty z dnia 14 sierpnia 2023 roku odmawiające uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Pisma te nie były podpisane, ale Skarżąca braki te uzupełniła. Organ uznał, że Skarżąca wniosła już jedno odwołanie od decyzji Organu I instancji z dnia 29 maja 2023 r., i jak sama wskazała, z ostrożności złożyła również dzień wcześniej wniosek o uzupełnienie decyzji Organu I instancji na podstawie art. 111 k.p.a. Odwołanie nie zawierało podpisu i strona braku tego, mimo wezwania, nie uzupełniła dlatego postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. Wojewoda wyjaśnił, że konstrukcja art. 111 k.p.a. powoduje, iż postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub odmowie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, pozostaje częścią decyzji której uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie ani rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzyga odrębnej sprawy. Ponadto, wydanie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postanowienia z dnia 11 września 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania z uwagi na jego nie podpisanie, nastąpiło po wydaniu przez Starostę P. postanowienia z dnia 14 sierpnia 2023 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia 29 maja 2023 r. Organ uznał zatem, że złożenie przez Skarżącą ponownego odwołania z dnia 4 września 2023 r. od decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2023 r. w momencie wprowadzenia do obiegu ostatecznego rozstrzygnięcia Organu II instancji wyrażonego postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. o niedopuszczalności wniesienia odwołania z 27 czerwca 2023 r., powoduje wystąpienie przesłanki z art. 134 k.p.a. Decyzja Starosty P. z dnia 29 maja 2023 r. została doręczona stronie dnia 13 czerwca 2023 r., termin do skutecznego wniesienia odwołania od tej decyzji minął w dniu 3 lipca 2023 r. W sytuacji gdy Skarżąca już raz złożyła odwołanie, co w sprawie miało miejsce w dniu 27 czerwca 2023 r. nie może ponownie skorzystać z tej instytucji w ramach tego samego postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem możliwości wniesienia ponownego odwołania przez tę samą stronę; taka taktyka jest błędna i nie może wywoływać skutków prawnych w postaci rozpatrzenia ponownie wniesionego odwołania. Skoro strona złożyła już odwołanie i postępowanie wywołane tym odwołaniem zostało zakończone prawomocnym postanowieniem Organu odwoławczego z dnia 11 września 2023 r. stwierdzającym niedopuszczalność wniesienia odwołania, to ponownie wniesione odwołanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na to postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie. Podniosła zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione, błędne przyjęcie przez Wojewodę, że pierwsze niepodpisane mimo wezwania odwołanie wywołało skutek prawny. Zdaniem Skarżącej Wojewoda naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., a także art. 78 Konstytucji RP. Niezasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania z dnia 4 września 2023 r. wskazując przy tym że strona już raz skutecznie wniosła odwołanie w tej sprawie, ignorując przy tym fakt, że dotyczyło ono innego zakresu decyzji i nigdy nie zostało podpisane, zatem na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wywarło żadnych skutków prawnych. Nie zmieniło tego wydanie przez Wojewodę postanowienia o niedopuszczalności tego pierwszego odwołania, postanowienie to było bezprzedmiotowe bo odwołanie nie wywołało skutków prawnych. Stwierdzenie niedopuszczalności ponownego odwołania z dnia 4 września 2023 r. jest naruszeniem prawa, odwołanie to powinno zostać rozpatrzone przez Organ odwoławczy. Zdaniem Skarżącej, nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że pierwsze odwołanie nie było obciążone brakiem formalnym (choć w tej sprawie, zdaniem Skarżącej było inaczej), Organ również miałby obowiązek rozpoznać ponowne odwołanie. Jak bowiem stwierdził Wojewoda postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji wygaszającej nie ma samodzielnego bytu prawnego i stanowi część składową decyzji Starosty z dnia 29 maja 2023 r. A to oznacza, że kolejne odwołanie z dnia 4 września 2023 roku, które wpłynęło do Wojewody po wydaniu postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, nie dotyczyło tej samej, w sensie przedmiotowym, decyzji Starosty o wygaszeniu, bowiem w dacie wniesienia tego odwołania dotyczyło decyzji wygaszającej, uzupełnionej dodatkowo o jej część składową czyli postanowienie Starosty o odmowie uzupełnienia decyzji. Zatem ponowne odwołanie, jak wskazała Skarżąca, dotyczyło decyzji Starosty z dnia 29 maja 2023 r. uzupełnionej postanowieniem o odmowie jej uzupełnienia i Organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznania ponownego odwołania. Ponowne odwołanie nie dotyczyło tej samej decyzji ale decyzji uzupełnionej postanowieniem, zatem przedmiotowo innej. Przedmiotem ponownego odwołania była decyzja o wygaszeniu oraz postanowienie odmawiające jej uzupełnienia. Jedyną drogą zaskarżenia takiego postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, jest wniesienie odwołania. Przyjęcie za słuszne toku rozumowania Wojewody pozbawiłoby stronę całkowicie możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. 3. Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. 5. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. nr 363/23 z dnia 29 maja 2023 r., wygaszającej z urzędu decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. 6. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. W myśl przywołanego art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zatem organ odwoławczy, po wpływie odwołania, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania dopuszczalności odwołania, zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Ujawnienie bowiem na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. Podkreślić należy, że przepisy prawne nie wskazują wprost przyczyn niedopuszczalności odwołania. W piśmiennictwie prawniczym wskazano, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 609). Wskazuje się także, że z sytuacją przedmiotowej niedopuszczalności odwołania mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności (zob. Z. Kmieciak (w:) J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 790). 7. W tej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem niedopuszczalności wniesienia odwołania z przyczyn przedmiotowych, ponieważ Skarżąca już raz skorzystała z tego środka zaskarżenia i wywołane przez nią postępowanie odwoławcze zostało zakończone orzeczeniem przewidzianym w k.p.a. Zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 6 grudnia 2023 r. zostało wydane na skutek negatywnego wyniku czynności podjętych po wniesieniu odwołania skarżącej z dnia 4 września 2023 r., które było ponownym odwołaniem wniesionym od decyzji Starosty P. nr 363/23 z dnia 29 maja 2023 r.. Poprzednie odwołanie Skarżącej od tej samej decyzji zostało postanowieniem Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 11 września 2023 r. uznane za niedopuszczalne, ponieważ Skarżąca mimo wezwania Organu odwoławczego nie podpisała wniesionego odwołania. Postanowienie to jest prawomocne gdyż Skarżąca nie wniosła na nie skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie wywołane odwołaniem Skarżącej od decyzji Starosty P. wygaszającej ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę zostało zakończone postanowieniem organu odwoławczego kończącym postępowanie administracyjne w tej sprawie, które nie zostało zaskarżone. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony nieskutecznie (nie zawierał podpisu strony) powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. 8. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania gdy uzna, że jest ono niedopuszczalne. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Sąd podziela pogląd Organu odwoławczego, że kpa nie przewiduje możliwości skutecznego wniesienia ponownego odwołania od decyzji organu I instancji w sytuacji gdy poprzednio wniesione odwołanie nie zakończyło się w sposób zadowalający stronę. Gdyby Skarżąca skorzystała z przysługującej Jej skargi na postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2023 r. mogłaby kwestionować, że Organ odwoławczy wydając to postanowienie nie uwzględnił, iż przed wniesieniem odwołania złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji Starosty P. i wydane w wyniku złożenia tego wniosku postanowienie powinno być także poddane ocenie Organu odwoławczego, ponieważ jest częścią tej decyzji Organu I instancji. Na poddanym ocenie Sądu etapie postępowania, kiedy to postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 11 września 2023 r. było ostateczne, nie było możliwości wniesienia ponownego odwołania od decyzji Starosty z dnia 29 maja 2023 r. powołując się na wniosek o uzupełnienie decyzji Organu I instancji i wydane w następstwie złożenia tego wniosku postanowienie odmawiające uzupełnienia tej decyzji. 9. Zasadnie zatem Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność ponownego odwołania, ponieważ sprawa administracyjna dotycząca wygaszenia z urzędu ostatecznej decyzji Starosty P. nr 987/11 z dnia 29 sierpnia 2011 r. została prawomocnie zakończona. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa pogląd zaprezentowany w skardze, że nie podpisanie odwołania powinno spowodować pozostawienie tego pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Forma zakończenia postępowania odwoławczego, w przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym po wniesieniu odwołania, została określona w art. 134 k.p.a i Organ odwoławczy na podstawie tego przepisu stwierdził niedopuszczalność wniesienia pierwszego odwołania. Ponieważ Skarżąca nie zaskarżyła postanowienia Wojewody z 11 września 2023 r., nie może skutecznie powoływać się na jego wadliwość w skardze na ponownie wydane postanowienie Organu odwoławczego na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania nieskutecznie (np. bez podpisu strony) powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy Organ odwoławczy stwierdzi, że merytoryczne rozpoznanie odwołania było niedopuszczalne. Nie jest to zależne od swobodnego uznania Organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. 10. Podsumowując - ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd z powodów przedstawionych powyżej, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.