II SA/Sz 1000/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza B. S. z dnia [...] r. znak [...]. Decyzją nr [...], znak [...] z dnia [...] r. Burmistrz B. S. ustalił G. D. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości niezabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w m. J. , Gmina B. S., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości (1/2 udziału). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzono uchwałą Rady Miejskiej w Bornym Sulinowie nr XIV/149/2015 z dnia 29 października 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2015 r., poz. 5148). Zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] r. przy czym sprzedaży w imieniu swoim i w imieniu G. D. dokonała jego żona A. D. (akt notarialny Repertorium A numer [...]). Wysokość opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego ustalono na kwotę [...]zł, co zgodnie z powyższą uchwałą, odpowiada 30 % wzrostu wartości nieruchomości, określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym. Organ pierwszej instancji wskazał, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, co spowodowało wzrost jej wartości. W celu określenia wzrostu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości, dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, sporządzony został operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę. Odwołanie od tej decyzji złożył G. D. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu zakwestionował sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy oraz podniósł, iż mimo zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. S. dla obrębu J. , nie doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, co jest warunkiem koniecznym do ustalenia opłaty planistycznej. Działka nr [...] pokryta jest bowiem śródlądowymi wodami stojącymi, co w konsekwencji utrudnia realizację dopuszczonej przez ten plan zabudowy domu mieszkalnego i budynków gospodarczych. Natomiast w operacie rzeczoznawca pominął zakres cech niekorzystnych, posiłkując się cechami: bardzo dobra, dobra, przeciętna, a ponadto do porównań przyjęto nieruchomości niepodobne do wycenianej, zawyżając przy tym zarówno wartość początkową, jak i po zmianie planu. Po zapoznaniu się z zarzutami zawartymi w odwołaniu, rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy w niniejszej sprawie, podtrzymał wyliczoną wartość przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do tych zarzutów wyjaśnił, iż przy określaniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu, uwzględnił faktyczny sposób jej użytkowania, wynikający z zapisów w Księdze wieczystej. Nie ma natomiast uprawnień do oceny sytuacji geotechnicznej, geologicznej czy też gleboznawczej gruntu, jak również wskazywania miejsca zabudowy, czy też określania nakładów niezbędnych na urządzenie działki zgodnie z wizją jej właściciela, nie należy to bowiem do obowiązków rzeczoznawcy majątkowego. Przyjmując nieruchomości porównawcze dla działki wycenianej, uwzględnił wszystkie cechy, które miały znaczenie przy wyliczaniu wartości wycenianej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., numer [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Zgodnie z treścią tych przepisów jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości, a co za tym idzie jej ewentualny wzrost po uchwaleniu planu miejscowego albo jego zmianie, jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz.121) oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Kolegium wskazało, iż w myśl przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, Stosownie zaś do art. 37 ust. 11 tej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także w myśl przepisów § 50 ust. 1 i 2 cyt. wyżej rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy, dla ustalenia tzw. "renty planistycznej", określa wartość rynkową nieruchomości. Określając wartość rynkową nieruchomości uwzględnia się jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po je zmianie. Nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Do wyceny przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany oraz przyjmuje się ceny z dnia zbycia nieruchomości. W tych okolicznościach istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nabierają przepisy art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak ust. 1 tego artykułu stanowi, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z przepisem ust. 2 tego artykułu w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie nr XIV/149/2015 z dnia 29 października 2015 r. przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny, co wynikało z zapisów w ewidencji gruntów oraz w założonej dla tej nieruchomości Księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S.. Takiego przeznaczenia działki, w ocenie Kolegium, nie zmienia podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż działka ta pokryta jest wodami stojącymi i żerują na niej bobry, co może wynikać z niewykorzystywania jej przez dłuższy okres zgodnie przeznaczeniem, czyli na cele rolnicze. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy był uprawniony do przyjęcia sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z zapisami w Księdze wieczystej. W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...], położona w obr. ew. J. , znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych, oznaczonym symbolem 4RM oraz w części stanowi tereny dróg wewnętrznych (2 KDW). Uznać zatem należy, że nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w następstwie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku analizy akt sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji Kolegium uznało również, że fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia planu, został udowodniony w sposób prawidłowy, wskazany w przywołanych wyżej przepisach. Uprawniony rzeczoznawca majątkowy w operacie, sporządzonym w dniu 29 marca 2018 r., określił wartość nieruchomości przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem sposobu wykorzystania nieruchomości, oraz wartość tej nieruchomości po wprowadzeniu planu i zmianie jej przeznaczenia. Nie uwzględniał żadnych innych zdarzeń, które mogłyby mieć wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca przyjął założenie, że pomiędzy utratą mocy obowiązującej poprzedniego planu, a wejściem w życie nowego planu, przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunty rolne. Wychodząc z poziomu cen nieruchomości rolnych, rzeczoznawca ustalił wzrost wartości przedmiotowej działki wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny załączonego do akt sprawy operatu z dnia 29 marca 2018 r. oraz dodatkowych wyjaśnień jego autorki z dnia 26 czerwca 2018 r. Kolegium nie dopatrzyło się w nim błędów, czy też niejasności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami, które uniemożliwiałyby uznanie go za dowód w sprawie. Przy określaniu wartości rynkowej niezabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zastosowano podejście porównawcze w rozumieniu art. 153 ust. 1 tej ustawy, polegające na określeniu wartości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cechom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego . Metoda ta z pewnością mogła być zastosowana w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium, prawidłowo w operacie zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat ponadto zawiera wszystkie elementy wynikające z § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W kwestionowanej przez skarżącego wycenie rzeczoznawca, stosując metodę porównawczą, poddał analizie transakcje obiektami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych o przeznaczeniu rolnym i mieszkalnym, w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie wyceny i ustalił, że ceny transakcyjne tych gruntów kształtują się od 3 zł do 18 zł za m2 w zależności od lokalizacji, otoczenia, dostępności do infrastruktury technicznej i innych cech cenotwórczych. Ustalił również stabilizację cen transakcyjnych (minimalne wahania w analizowanym czasookresie). Operat przedstawia tabele zawierające wykaz nieruchomości przyjętych do porównania wraz z wycenami nieruchomości przed i po podziale oraz ich opis. Tabele są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności wyceny, a wnioski z wyceny przedstawione są w sposób jasny, zrozumiały i logiczny. Wartość rynkową 1 m2 nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca określił na kwotę [...]zł, co w przeliczeniu na jej powierzchnię daje kwotę [...]zł. Natomiast wartość 1 m2 tej działki po uchwaleniu planu określono na [...] zł, co w przeliczeniu na jej powierzchnię stanowi kwotę [...]a zatem różnica tych wartości wynosi [...] zł. Przy zastosowaniu 30% stawki wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, opłata planistyczna przypadająca proporcjonalnie do udziałów każdego z dwojga współwłaścicieli po 1/2 części każdego z nich (co wynika z Księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości), wyniosła [...] zł. Bezsprzecznie zatem zmiana przeznaczenia terenu, jako konsekwencja wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania, z rolnego na teren zabudowy zagrodowej, spowodowała wzrost wartości tego terenu i stworzyła możliwość jej zbycia po uchwaleniu tego planu, co miało miejsce w dniu [...] r. (akt notarialny nr [...]). Zdaniem Kolegium, subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wycena nieruchomości jest nieprawidłowa, czy też nieprawidłowe są poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia i założenia, którymi się posłużył dokonując wyceny, nie świadczy o wadliwości operatu. Operat mógłby zostać zakwestionowany przez przedstawienie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub też przez przedstawienie dowodów świadczących o tym, że ustalenia i założenia rzeczoznawcy są niezgodne z zachodzącym stanem faktycznym i prawnym. Takich dowodów jednak odwołujący się nie przedstawił. Powyższa decyzja została zaskarżona przez G. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuca wydanie jej w oparciu o błędną opinii biegłego rzeczoznawcy, która wskazuje, iż w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, ponadto w opinii rzeczoznawca pominął zakres cech niekorzystnych dla nieruchomości posiłkując się cechami bardzo dobra, dobra, przeciętna, a ponadto rzeczoznawca błędnie przyjął sposób jej użytkowania utożsamiając jako faktyczny sposób użytkowania nieruchomości jako wynikający z zapisów w księdze wieczystej - grunt rolny - podczas gdy na przedmiotowym gruncie z uwagi na stojące na nim wody śródlądowe nigdy nie była prowadzona produkcja rolna i jest traktowany jako nieużytek. Skarżący wskazał, iż w jego ocenie nie doszło do zmiany wartości działki wskutek uchwalenia planu lub jest ona bardzo nieznaczna, gdyż możliwości zagospodarowania nieruchomości dla stanu określonego przed i po uchwaleniu planu, były i są do siebie zbliżone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Skarga okazała się zasadna choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W ocenie sądu, operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego budzi pewne wątpliwości. Zgodnie z § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Borne Sulinowo, przyjętym przez Radę Miejską w Bornem Sulinowie uchwałą Nr XIV/149/2015, w § 3 ustalono przeznaczenie terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Według pisma Burmistrza B. S. z dnia 6 marca 2018 r. skierowanego do rzeczoznawcy majątkowego teren działki [...] obręb J., znajduje się na terenie oznaczonym symbolem w części 4RM – tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w części 2KDW – tereny dróg wewnętrznych, przy czym w planie ustalono 30% stawkę do określenia opłaty planistycznej jedynie dla terenu – 4RM. Powierzchnia działki [...] obręb J. wynosi [...] m2 i dla takiej powierzchni ustalona została wartość działki przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Tymczasem w skład obszaru tej działki po uchwaleniu planu wszedł także teren pod drogami wewnętrznymi, od którego nie nalicza się opłaty planistycznej. Kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona, a nieczytelność map znajdujących się w aktach sprawy wyklucza wyjaśnienie jej przez sąd we własnym zakresie. Ponadto w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów działki [...], a także odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości, chociaż organ powołuje się na dane tam zawarte. W ocenie sądu powoduje to, że w sposób jednoznaczny nie można ustalić, a sąd nie może skontrolować, czy prawidłowo decyzja została wydana dla G. D. w odniesieniu do ˝ przedmiotowej działki, tj. czy działka stanowiła współwłasność ustawową małżonków, czy też była własnością osobistą każdego z małżonków w ˝ jej części. W akcie notarialnym z dnia [...] r. – umowy przenoszącej własność i sprzedaży – odnośnie do działki [...], na stronie drugiej w części A wymienione zostały z powołaniem się na ewidencję gruntów i budynków wszystkie części składowe nieruchomości z określeniem kategorii gruntów, a w tym część o powierzchni [...] ha oznaczona w tej ewidencji W-ŁV – grunty pod rowami. Jeżeli faktycznie ewidencja gruntów zawiera takie zapisy to, zdaniem sądu, rzeczoznawca majątkowy, nawet nie posiadający wiedzy i uprawnień w zakresie oceny geotechnicznej, geologicznej czy też gleboznawczej gruntu, winien rozważyć czy grunt ten nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem. W świetle powyższego, w ocenie sądu, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone także z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie dokonać ponownej oceny sporządzonego operatu szacunkowego (badając, czy jest on jeszcze ważny) mając na uwadze przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.