II SA/Sz 1002/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie lokalizacji celu publicznego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] Wójta Gminy B. z dnia [...] znak: [...], postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...], a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Nr [...] Wójta Gminy B. z dnia [...] znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. znak [...] Nr [...], wydanej w wyniku wznowienia postępowania, orzekającej o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla elektrociepłowni biogazowej B. o mocy 499 kW, lokalizowanej na działce nr [...], obręb B., wraz z budową infrastruktury technicznej - utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [..] r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania z wniosku J. K., Wójt Gminy B. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - elektrociepłowni biogazowej B. Zdaniem organu, wnioskodawca w toku wznowionego postępowania nie wykazał, iż posiada przymiot strony postępowania. Według ustaleń organu I instancji, odległość od granicy działki na której planowana była biogazownia do działki skarżącego J. K. wynosi 178 m, a pomiędzy tą działką a terenem zainwestowania znajduje się droga powiatowa, pole uprawne oraz droga gminna gruntowa. Dalej organ podał, że zgodnie z opinią biegłego, uciążliwość związana z eksploatacją inwestycji zamyka się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Nie występuje ponadnormatywne oddziaływanie na powietrze atmosferyczne oraz negatywne oddziaływanie mające wpływ na zdrowie lub życie mieszkańców. Z analizy opinii o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji wynikało, że przedsięwzięcie "Budowa biogazowni rolniczej B. o mocy 499 kW" nie będzie miało ujemnego wpływu na środowisko w zakresie: ochrony powietrza atmosferycznego, zagrożenia hałasem, zagadnień wodno-ściekowych, ochrony powierzchni ziemi. Od powyższej decyzji odwołał się J. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że niezrozumiała jest dla niego zmiana oznaczenia oraz data wydania decyzji ostatecznej. Dotychczas decyzja miała nr [...] i była datowana na dzień [...] r., a obecnie z niezrozumiałych względów oznaczana jest przez Wójta, jako decyzja nr [..] i datowana jest na dzień [...] r. w merytorycznym zakresie odwołujący się podniósł, że Wójt powołując się na treść opinii biegłego H. D., przy ustaleniu m.in. zakresu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie nie wziął pod uwagę jego nieruchomości, tzn. nie poczynił obliczeń przy uwzględnieniu odległości planowanej inwestycji od jego nieruchomości. Powyższe prowadzi do konstatacji, że opinia jest niepełna albowiem nie zawiera koniecznych wyliczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., orzekając w niniejszej sprawie stwierdziło, że w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie w myśl art. 151 § 1 pkt 1 ww. ustawy organ administracji publicznej, który wydał decyzję w ostatniej instancji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Jeżeli zatem w wyniku wznowienia postępowania na żądanie podmiotów twierdzących, że przysługuje im przymiot stron postępowania w zakresie decyzji objętej wznowionym postępowaniem, okoliczność ta nie zostanie potwierdzona, organ zobowiązany jest do wydania decyzji od odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Okoliczność, czy dany podmiot jest stroną postępowania ustalana jest wyłącznie na podstawie art. 28 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 218/14). Ustalenie, zatem czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a zatem uznanie, czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy, przesądzają przepisy prawa, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża się więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W przypadku postępowania o warunki zabudowy stroną postępowania pozostaje ten podmiot na którego sferę praw, w tym prawa własności do nieruchomości (art.140 i n. kodeksu cywilnego), może obiektywnie oddziaływać inwestycja planowana na gruntach sąsiednich. Z zasady przyjmuje się, iż w postępowaniu inwestycji celu publicznego (warunkach zabudowy) stroną pozostają właściciele gruntów bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Wyjątkowo za stronę może zostać uznany inny podmiot z poza tego kręgu, jeżeli planowana inwestycja może obiektywnie oddziaływać na sferę jego praw lub obowiązków. W przedmiotowej sprawie inwestycja była zlokalizowana na terenie działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z gruntami skarżącego i której oddziaływanie, według poczynionych przez organ ustaleń dowodowych, zamyka się w granicach terenu zainwestowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku istnienia po stronie odwołującego się bezpośredniego i konkretnego, a wobec braku stosownych norm, realnego interesu prawnego, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że J. K. nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Skarżący posiada w sprawie interes faktyczny, który nie przekłada się jednak na interes prawny. Niezależnie od powyższego Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie istnieje, podobnie jak w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności, ustawowy zakaz uchylania po wznowieniu decyzji ostatecznej, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W takim przypadku, po ewentualnym spełnieniu przesłanki wznowienia postępowania, co najwyżej dopuszczalnym byłoby jedynie stwierdzenie wydania wskazanej decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem taki skutek wadliwości decyzji został ustalony decyzją Kolegium z dnia [...] r znak: [...], wydaną na skutek prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy B. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia jego interesu prawnego, - art. 78 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność utraty wartości nieruchomości skarżącego, a więc na okoliczność mającą znaczenie dla ustalenia interesu prawnego skarżącego, tj. na okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, - art. 79 K.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego H. D., - art. 84 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego H. D. pomimo, że opinia miała błędy w zakresie ustalenia odległości między inwestycją, a nieruchomością skarżącego, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na wnioski opinii, - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie oraz nieprzedłużenie terminu do złożenia dalszych celowych wniosków i zarzutów, - art. 8 i 9 K.p.a., poprzez brak informowania skarżącego, mimo zgłaszanej prośby, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie praw skarżącego oraz brak udzielania skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a nadto przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a., poprzez bezpodstawne nieuznanie go stroną postępowania, mimo że rozstrzygnięcie sprawy dotyczyło jego interesu prawnego. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji - z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r., skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i wyjaśnił, że Burmistrz lekceważył składane przez skarżącego wnioski i zastrzeżenia. Pełnomocnik uczestnika wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Kontrola zgodności z prawem aktu administracyjnego, wydanego przez organ administracji publicznej, nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty sam akt administracyjny, bądź poprzedzające go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem wystąpienia przesłanek nieważności decyzji, powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006r. w sprawie I OSK 829/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Zgodnie z przepisem art. 63 § 1 i 3 K.p.a., podanie wniesione na piśmie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno być podpisane przez wnoszącego. Brak takiego podpisu oznacza, że pismo zawiera braki uniemożliwiające nadanie mu dalszego biegu. W myśl art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Bezpodstawne potraktowanie takiego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, rozpoznanie go i w konsekwencji wydanie decyzji przez organy oznacza, iż w istocie organy te działały z urzędu, co jest niedopuszczalne w przypadku wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (art. 147 K.p.a. zdanie drugie – "Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony."). Podaniu nie można nadać biegu jeżeli nie zawiera imienia i nazwiska wnioskodawcy, nie zawiera wskazania imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca, określenia żądania (art. 63 § 2 K.p.a.), podpisu (art. 63 § 3 K.p.a.), pełnomocnictwa (art. 33 § 3 K.p.a.). W razie gdy podanie nie zawiera tych elementów podmiotowych oraz elementów przedmiotowych, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wezwać wnoszącego do ich uzupełnienia w ustawowym terminie. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, iż wniosek J. K. o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia [...] r., nie został podpisany. Z akt nie wynika przy tym, aby organ wzywał stronę do uzupełnienia tego braku formalnego. W konsekwencji więc kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja obarczona jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W związku z zaistnieniem tak istotnej wady procesowej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji i postanowień dotyczących wznowienia postępowania, wymienionych w sentencji wyroku, skutkującej ich nieważnością, stosownie do przepisu art. 145 § pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł, jak w wyroku. Z uwagi na zaistniałą sytuację odstąpił jednocześnie od badania merytorycznej zasadności zakwestionowanej skargą decyzji i podniesionych przez skarżącego zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będąc związany wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną, (art. 153 ww. ustawy), w pierwszej kolejności podejmie czynności procesowe nakierowane na usunięcie braku formalnego wniosku strony, o jakich mowa w niniejszym uzasadnieniu.