II SA/Sz 1002/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.U. i W.U. pozwolenia na rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania strychu budynku mieszkalnego na pomieszczenia mieszkalne wraz z instalacjami: wodną, kanalizacji sanitarnej, grzewczą i elektryczną, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości K.. U.S., współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej nr [...], w dniu [...] złożyła do Starostwa Powiatowego w P. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wyżej opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] powinna zostać uznana za stronę postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Starosta P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w tej sprawie nie przysługuje U.S. przymiot strony, ponieważ należąca do niej działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...], w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda Z., po rozpoznaniu zażalenia U.S., uchylił postanowienie Starosty P. z dnia [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Z. wskazał, że ponowne rozpatrzenie sprawy należy rozpocząć od zbadania dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w rozumieniu art. 148 K.p.a., a następnie, w przypadku uznania, że termin został dochowany, należy wznowić postępowanie i w jego przebiegu ustalić, czy wnioskodawcy należy przyznać status strony postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czy też nie. Postanowieniem z dnia [...] Starosta P. wznowił postępowanie w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] spełnia wymogi określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, spełnia również wymogi w zakresie przepisów przeciwpożarowych. W ocenie organu I instancji, inwestycja zatwierdzona decyzją nr [...] Starosty P., nie obejmuje obszarem oddziaływania należącej do U.S. nieruchomości nr [...]. Wojewoda Z., po rozpoznaniu odwołania U.S., decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien zobowiązać inwestora do wykazania zgodności projektowanej inwestycji z przepisami z zakresu bezpieczeństwa pożarowego z uwzględnieniem budynku gospodarczego usytuowanego na bezpośrednio sąsiadującej działce nr [...] lub przedłożenia opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Należy również zobowiązać inwestora do zwymiarowania odległości budynku do granicy, z uwzględnieniem wysuniętego poza lico elewacji wschodniej elementu budynku z oknem - ganku. W zależności od poczynionych ustaleń należy rozważyć, czy sąsiednia nieruchomość nr [...] wchodzi w obszar oddziaływania inwestycji, czy też inwestycja zamyka się w obszarze działki nr [...]. Pismem z dnia [...] organ I instancji zwrócił się do inwestora o ustosunkowanie się do kwestii podniesionych w decyzji Wojewody Z. Pismem z dnia [...] inwestorzy złożyli wymagane wyjaśnienia, dołączyli również stosowne opinie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta P., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku U.S. z dnia [...], odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia swojej decyzji nr [...] z dnia [...], udzielającej E.U. i W.U. pozwolenia na rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania strychu budynku mieszkalnego na pomieszczenia mieszkalne, usytuowanego na działce nr [...]. Po przeanalizowaniu projektu budowlanego oraz dokumentów przedłożonych przez inwestorów organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja zamyka się w obszarze działki nr [...] i nie powoduje objęcia obszarem oddziaływania działki nr [...]. Z przedłożonej opinii sporządzonej przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz potwierdzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że rozbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania strychu w budynku mieszkalnym na cele mieszkalne spełnia wymagania obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Odległość ścian zewnętrznych dla budynku głównego objętego opracowaniem, tj. ściana lukarny w odległości 5,20 m - 5,90 m od granicy działki, tj. ponad 6.00 m od budynku sąsiedniego na działce nr [...] oraz od budynku głównego w poziomie parteru odległość od granicy z działką nr [...] wynosi 4.00 m - 4,70 m. Organ wskazał, że ganek przy budynku mieszkalnym nie był przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu budynku mieszkalnego na cele mieszkalne. Z przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynika, że ganek wybudowany został w [...] roku. W odwołaniu od powyższej decyzji U.S. podniosła, że inwestycja na działce nr [...] oddziałuje na należącą do niej działkę nr [...], ponieważ odległość między budynkiem mieszkalnym położonym na działce nr [...], a budynkiem gospodarczym na działce nr [...] wynosi ok. 4 m. Między budynkami przebiega rów melioracyjny o szerokości 2,5 m, którego właścicielami są właściciele nieruchomości nr [...],[...] i [...]. Odwołująca się wskazała, że rów w rzeczywistości przebiega inaczej i jest niewłaściwie naniesiony na mapę. Rów melioracyjny nie może tak przebiegać, jak wskazuje mapa, ponieważ w tym miejscu posadowiony jest budynek gospodarczy na działce nr [...]. Zdaniem U.S., zmieniono bieg rowu, a grunt przypisano właścicielowi nieruchomości nr [...]. U.S. wniosła o przedstawienie decyzji administracyjnej dzielącej rów. Ponadto właściciele nieruchomości inwestycyjnej nr [...] postawili płot na działce nr [...], dlatego też odwołująca się wniosła o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie, w celu weryfikacji dokumentacji ze stanem faktycznym. W odwołaniu wskazała także, że właściciele nieruchomości nr [...], państwo U., samowolnie dobudowali do budynku ganek, a odwodnienie z ganku wyprowadzone jest w odległości 3 m od granicy z działką nr [...] ściśle do rowu melioracyjnego, wyłożonego betonowymi kręgami, przez co wody opadowe wypływają z rowu pod budynek gospodarczy należący do U.S.. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania U.S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji po opisaniu przebiegu postępowania w sprawie wskazał, iż w postępowaniu o wznowienie postępowania toczącym się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ przeprowadza merytoryczną ocenę materiału w sprawie i dokonuje weryfikacji, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Po przytoczeniu treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 216) organ wskazał, że o interesie prawnym dającym osobie, mającej tytuł prawny do nieruchomości, przymiot strony świadczą konkretne przepisy techniczno-budowlane, czy też przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Organ poparł swoje stanowisko wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Wojewody, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że U.S. wykazuje interes prawny w stosunku do nieruchomości nr [...], na której została zrealizowana inwestycja. Z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestycja w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...], polegająca na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi oraz decyzją nr [...] Wójta Gminy K. z [...] ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji. Zakres inwestycji zatwierdzonej decyzją nr [...] zamyka się w granicach nieruchomości inwestycyjnej nr [...], nie wprowadza zatem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej nr [...], w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Stąd też, nie ma podstaw do przyznania właścicielce nieruchomości sąsiedniej nr [...], U.S., statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że najbliżej granicy z działką inwestycyjną nr [...] usytuowany jest na działce nr [...] budynek gospodarczy, natomiast sam budynek mieszkalny należący do U.S., położony jest bliżej wschodniego krańca należącej do niej działki, w odległości blisko 40 m od budynku podlegającego rozbudowie na działce nr [...]. Ponadto, zgodnie z widniejącym w aktach sprawy zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], inwestorzy E i W. U., zawiadomili organ nadzoru budowlanego o zakończeniu rozbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości K.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wniósł sprzeciwu do inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...]. Odnosząc się do kwestionowanego przez U.S. przebiegu granicy między nieruchomością nr [...], a nieruchomościami nr [...] i nr [...], Wojewoda wyjaśnił, że rozgraniczanie nieruchomości należy do kompetencji wójtów, gdy natomiast kwestie te stają się sporne, właściwym do ich rozstrzygnięcia jest sąd cywilny. U.S. powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania, przez co w wyczerpujący sposób nie zebrano materiału dowodowego w zakresie nieprawidłowości wskazanych przez skarżącą. Organ nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych na podstawie których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W skardze U.S. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty P. z dnia [...]. Zaznaczyła, że nie uważa granicy na wspólnym z państwem U. rowie melioracyjnym, za granicę prawną, ponieważ czynności tej nie dokonano w postępowaniu administracyjnym. Z protokołu wznowienia granic z [...]r. wynika, że właściciele działki nr [...] świadomie zawłaszczyli sporną część gruntu i mimo sprzeciwu skarżącej bezprawnie ja użytkują, stawiając trzy płoty w poprzek tej nieruchomości i dysponują tą częścią gruntu na cele budowlane bez zgody właścicielki działki nr [...]. Z wyrysu pomiarowego działek z [...] r. wynika, że budynek mieszkalny na działce nr [...] ma tylko jedno wejście od strony siedliska i brak jest dobudowanego ganku. Dlatego nieprawdą jest, że ganek wybudowano w [...]r. Skarżąca nie wie kiedy i na jakiej podstawie naniesiono ganek na mapy. Skarżąca wskazała, że w [...] r. na działce [...] wykonano odwodnienie, doprowadzając je z płotu, który stoi również na gruncie dz. [...] w odległości 2 m od ściany budynku gospodarczego skarżącej, co może być przyczyną podmywania tego budynku. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji wszczęto z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, w którym wskazała ona, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] powinna być uznana za stronę postępowania, a więc w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo więc organy uznały, że aby zbadać, czy ta podstawa wznowienia zachodzi, konieczne jest wznowienie postępowania, co też w sprawie nastąpiło, po uprzednim prawidłowym ustaleniu, że został zachowany miesięczny termin, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wobec tego, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu każdorazowo następuje z uwzględnieniem funkcji i formy planowanej inwestycji. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, wykorzystaniu terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg oddziaływania. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Analiza akt sprawy wskazuje, iż prawidłowe są wnioski organu, że inwestycja na działce nr [...] nie powoduje oddziaływania na obszar działki nr [...] należącej do U.S.. Odległość ścian zewnętrznych dla budynku głównego objętego opracowaniem, tj. ściana lukarny wynosi 5,20 m - 5,90 m od granicy działki, tj. ponad 6.00 m od budynku sąsiedniego na działce nr [...] oraz od budynku głównego w poziomie parteru odległość od granicy z działką nr [...] wynosi 4.00 m - 4,70 m. Wskazane wymiary nie są mniejsze, niż wymagane przez przytoczony wyżej przepis § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto rozbudowa wykonana w oparciu o przedmiotową decyzję nie dotyczyła budynku mieszkalnego od strony granicy z działką nr [...], nie mogła więc spowodować zmniejszenia odległości już istniejących. Natomiast jeśli chodzi o zarzucaną przez skarżącą, jako niezgodną z prawem, odległość między gankiem wejściowym na działce nr [...], a budynkiem gospodarczym na działce skarżącej, czy też wątpliwość co do daty wybudowania tego ganku, to ani organy orzekające w sprawie, ani sąd rozpoznający niniejszą skargę, nie są władne do oceny legalności tej kwestii, gdyż ganek ten nie był objęty zakresem pozwolenia na budowę, zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...]. Reasumując, zarzuty dotyczące usytuowania ganku na działce nr [...], nie mogą wpływać na kwestionowanie legalności omawianej decyzji w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z wniosku skarżącej. Z odwołania oraz z treści skargi wynika, że dla skarżącej kwestią sporną jest również ustalenie granicy między jej nieruchomością nr [...], a nieruchomością sąsiednią nr [...] przebiegającą przez rów melioracyjny, w sposób uwzględniający istniejący stan na gruncie, który różni się od granicy wykazanej na mapach zasadniczych. Jak wskazał już organ II instancji, jeśli skarżąca uważa, że granica ewidencyjna pomiędzy działkami powinna przebiegać w innym miejscu, powinna wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o rozgraniczenie i dopiero stosowna ugoda zawarta na gruncie przed wyznaczonym do tej czynności geodetą, bądź też postanowienie sądu powszechnego o rozgraniczeniu, będzie stanowiło podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów. W sprawie o pozwolenie na budowę skarżąca nie może skutecznie doprowadzić do zmiany spornej granicy. Mając na uwadze powyższe, należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż nieruchomości należące do U.S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego określonego w decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...], tj. rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania strychu budynku mieszkalnego na pomieszczenia mieszkalne wraz z instalacjami: wodną, kanalizacji sanitarnej, grzewczą i elektryczną, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości K., co pozwala uznać, że brak jest po stronie skarżącej legitymacji do uczestniczenia jako strona postępowania w sprawie dotyczącej wskazanego pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organ wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...]. Z tych też względów, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.