II SA/Sz 1004/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kataryna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 104 i art. 108 § 1Kpa, art. 7 pkt 1, 4, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 106 ust. 1, 4, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U Nr 127, poz. 1055) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), przyznał J.S. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości [...] zł na zakup posiłków, wypłacanego w kwocie po [...] zł miesięcznie od [...] do [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że z przeprowadzonego wywiadu rodzinnego wynika, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Przyznana pomoc ma na celu uzupełnienie potrzeb wnioskodawcy i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie oraz nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki, którymi dysponuje Ośrodek, są ograniczone. J.S. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i zmianę w ten sposób, aby przyznana wysokość zasiłku pozwalała na zakup dietetycznego, pełnowartościowego, ciepłego posiłku zgodnie z ustawą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Stwierdził, że przyznana pomoc nie zapewnia mu możliwości zakupu pełnego posiłku dietetycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 7 pkt 1,4,6, art.8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz.2259 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186), po rozpatrzeniu odwołania J.S. od wymienionej na wstępie decyzji, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, że działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Podinspektor Rejonu Pracy Socjalnej Nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] przyznała J.S., na okres od [...] do [...] pomoc społeczną w zakresie dożywiania w kwocie [...] zł, tj. po [...] zł miesięcznie, z przeznaczeniem na zakup posiłków. Jak wynika z akt sprawy J.S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ww. jest w wieku produkcyjnym ([...]lat) lecz nie pracuje, nie posiada prawa do zasiłku. Utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej Ośrodka. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w [...] br., jego dochód stanowił zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego" Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. [...] zł (kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł). Jak z powyższego wynika, J.S. jest uprawniony do uzyskania pomocy w ramach tego programu. Pomoc ta, w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", może być uzyskana w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z treści art. 5 ust. 1 ustawy, o której wyżej mowa wynika, że przedmiotowa pomoc może być przyznana, co oznacza, że zasiłek celowy na dożywianie jest świadczeniem nieobowiązkowym, którego przyznanie zdeterminowane jest nie tylko posiadaniem uprawnień, ale także wielkością posiadanych środków pieniężnych ujętych w planie finansowym Ośrodka. Zdaniem Kolegium, ponieważ organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, przy ich podziale na poszczególne cele, muszą dokonywać realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Organ I instancji jako dysponent środków zobowiązany jest zatem rozdzielać je w taki sposób, by nie dopuścić, aby jedna osoba otrzymała kilka rodzajów pomocy, podczas, gdy inna nie otrzyma ich wcale z powodu braku możliwości. Organ odwoławczy stwierdził, że podopieczni Ośrodka zobowiązani są do czynienia wszelkich starań o rozwiązanie swoich problemów bytowych przede wszystkim we własnym zakresie (art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej) i nie mogą skutecznie oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej pokryją w pełni wszystkie ich potrzeby. Takie stanowisko wyrażał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie. Kolegium dodało, że jak wynika z przedłożonych akt sprawy, odrębnymi decyzjami z tej samej daty, organ I instancji przyznał J.S. także zasiłek okresowy na okres [...] miesięcy po [...] zł miesięcznie, zasiłek celowy również na okres [...] miesięcy po [...] zł miesięcznie na zakup żywności i środków czystości oraz zasiłek celowy na [...] br. w kwocie [...] zł na zakup leków. Kolejną decyzją z dnia [...] przyznana została kwota [...] zł zasiłku celowego również na zakup leków. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wniósł, tak samo jak w odwołaniu, o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę, w ten sposób aby przyznana wysokość zasiłku wynosiła [...] zł za jeden posiłek i pozwalała na zakup w [...] dietetycznego, pełnowartościowego, ciepłego posiłku - zgodnie z ustawą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący podniósł, że decyzja jest niewykonalna, była niewykonalna w dniu jej wydania i ma to charakter trwały. Jedynym bowiem miejscem gdzie może nabyć właściwie przygotowany i dostosowany do jego stanu zdrowia dietetyczny posiłek jest Szpital Wojewódzki w [...], a tam jego cena wynosi [...] zł. Zdaniem skarżącego to sprawia, że decyzja jest niewykonalna. Skarżący argumentował również, że ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nakazuje spełnić świadczenie w całości, a nie w części. Podniósł, że podkreślenia wymaga bezpodstawne i bezprawne interpretowanie art. 5 ust. 1 ustawy "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...]ie, w treści skarżonej decyzji ze szczególnym uwzględnieniem wyrwanego z kontekstu i podkreślanego słowa "może". Art.5 ust.1 ustawy "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zgodnie z jego treścią, opisuje adresata pomocy, a nie stanowi o tym czy taka pomoc może by przyznana. Nie jest to więc uprawnienie do swobodnej oceny czy taka pomoc w ogóle może by przyznana. Nie pozwala na dokonywanie swobodnego wyboru, ale określa osobę uprawnioną. Zdaniem skarżącego, obowiązek zapewnienia świadczenia osobom uprawnionym, w postaci ciepłego posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, zawarty został w art.3 ust.1 lit.c ustawy "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Zapewnienie ciepłego posiłku lub zasiłku na jego zakup jest zadaniem obowiązkowym i organ otrzymuje na jego realizację dotację państwową w wysokości do 80% i nie jest to świadczenie nieobowiązkowe i uzależnione od posiadanych środków, jak ujęte to zostało w decyzji. Takie postępowanie świadczyłoby o nie realizowaniu przez organ obowiązku nałożonego ustawą. W ocenie skarżącego, ustawa nakazuje spełnić świadczenie w całości, a nie w jego części. Za przyznaniem zasiłku we wnioskowanej wysokości, zdaniem skarżącego, przemawiają względy społeczne i jego słuszny interes jako strony, gwarantowany przepisami Kpa i ustawy "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]ie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W związku z zawartym w skardze wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę w ten sposób, aby przyznana wysokość zasiłku wynosiła [...] zł za jeden posiłek, należy na wstępie wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie zastępuje, właściwych w konkretnej sprawie, organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej "ustawa". Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c ustawy, w ramach Programu realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej czyli 150% z 477,00 zł, co stanowi 715 zł ( art. 5. ust 1 ustawy). Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] wynika, że miesięczny dochód J.S. wynosi [...] zł, i ustalona wysokość nie jest kwestionowana przez skarżącego. Trafnie więc organ uznał, że dochód J.S. nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, uprawniającego do otrzymania pomocy finansowej w zakresie dożywiania na podstawie ustawy. Zgodnie z art.5 ust.1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Interpretację tego przepisu ustawy, dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji, należy uznać za prawidłową. Trafnie organ podkreślił, że nawet po spełnieniu wskazanej w tym przepisie przesłanki kryterium dochodowego, pomoc w zakresie dożywiania "może" być przyznana. Oznacza to, że decyzja o przyznaniu lub o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego na dożywianie jest decyzją uznaniową. Administracyjne uznanie organu, obejmuje swym zakresem również wielkość przyznanej pomocy, stosownie do potrzeb wnioskodawcy, jak i możliwości finansowych Ośrodka. Przyznanie oraz wysokość świadczenia udzielanego w ramach uznania administracyjnego odnosi się do realiów konkretnej sprawy i stanowi wypadkową możliwości ośrodka pomocy społecznej i potrzeb jego podopiecznych. Jeśli zatem, w danym okresie, możliwości ośrodka są wyższe, to udziela pomocy w wyższej wysokości - nawet przy nie zmienionym stanie faktycznym – i nie może być to uznane za przejaw dowolności organu. Skarżący korzysta z pomocy Państwa w różnych formach (zasiłki celowe, zasiłek okresowy) i zdaniem sądu, pomoc ta, choć niewystarczająca w ocenie skarżącego, świadczy o trosce Ośrodka z jaką odnosi się on do potrzeb bytowych strony, posiadając wielu podopiecznych i zbyt małe środki by zaspokoić wszystkie ich potrzeby. Wbrew bowiem mniemaniom skarżącego, środki przeznaczone na udzielanie pomocy społecznej, zarówno w budżecie Państwa, jak i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, są ograniczone i nie zwiększają się automatycznie wraz ze wzrostem liczby osób uprawnionych i wzrostem ich potrzeb. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, sąd wyjaśnia, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący nie wskazał żadnych przeszkód uniemożliwiających wypłatę przyznanego mu zasiłku celowego, sąd również nie dostrzega takich przeszkód. Trwała niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12). W orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.