II SA/Sz 1007/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2006 r. sprawy ze skargi U. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 123 kpa, art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy dotyczącej samowolnej budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie [...] gm. [...], nałożył na U. M. obowiązek wstrzymania robót budowlanych ww. budynku oraz zobowiązał do przedłożenia w terminie do dnia [...] r. następujących dokumentów: - zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego, w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie organ pouczył U. M., że niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązku skutkować będzie wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Po bezskutecznym upływie terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wydał na podstawie art. 104 kpa, art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 52 wyżej wskazanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.), decyzję z dnia [...] r., Nr [...], nakazującą U. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego, znajdującego się na terenie działki nr [...], położonej w obrębie miejscowości [...], gm. [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od decyzji organu I instancji odwołała się skarżąca U. M. poprzez pełnomocnika – L. W. O. (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych sprawy ). W odwołaniu pełnomocnik podniósł, iż wymieniony w decyzji "dom" nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy prawo budowlane; jest to kontener mieszkalny, przenośny, przeznaczony do czasowego użytkowania i przewidziany do przeniesienia. Zdaniem pełnomocnika wymieniony w decyzji "dom" jest "tymczasowym obiektem budowlanym", na postawienie którego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Przedmiotowy kontener został postawiony na zabudowanej działce, należącej do zakupionego gospodarstwa rolnego, na której nie znajduje się żaden budynek, nadający się do okresowego zamieszkania na czas budowy i remontu. Po wybudowaniu tzw. siedliska, kontener zostanie zlikwidowany. Z powyższych powodów zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a przywołana podstawa wynikającą z art. 48 ust. 1 i 4 "bezprawna". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, iż podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] r., na działce nr [...] w miejscowości [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził wybudowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 6,0 x 10,0 m oraz 3,20 x 7,0 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt parterowy, wykonany został z płyty obornickiej, wyposażony jest w instalację elektryczną, wod-kan. oraz ogrzewanie olejowe. Według oświadczenia inwestora budynek powstał we [...] roku. W związku z powyższym, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., wydanym, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu oraz nałożył na U. M. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] r., określonych dokumentów, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ U. M. nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, organ I instancji zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4 tej samej ustawy, nakazał rozbiórkę obiektu. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. W świetle bowiem obowiązującej ustawy Prawo budowlane (art. 28, 29 i 30) wybudowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 48 ust 1 tej samej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ww. ust 2 art. 48 dopuszcza możliwość legalizacji samowoli w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem; w takim przypadku organ obowiązany jest wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz tym samym postanowieniem, nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów (ust. 3). W przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji ustosunkował się do pozostałych argumentów podniesionych przez pełnomocnika w odwołaniu, a dotyczących kwestii zakwalifikowania przedmiotowego budynku jako tymczasowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. budynku nie można zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych, wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego, gdyż przepis ten, zdaniem organu, dotyczy obiektów przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Nie jest on również zdaniem organu odwoławczego obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust 1 pkt 24), związanych z budową siedliska, gdyż jak ustalono w postępowaniu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydawał pozwolenia na budowę siedliska na działce nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] ustanowiony w sprawie nowy pełnomocnik U. M. - r.pr. B. D. podniósł, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy I i II instancji z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co powinno Jego zdaniem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzeniem jej nieważności. Pełnomocnik podniósł, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organy I i II instancji, a o jego przeprowadzeniu dowiedziała się dopiero po dniu [...] r. od L. O., po wystawieniu tytułu wykonawczego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; wszelkie poprzednie pisma nie zostały doręczone skarżącej, lecz L. O., którego organy nadzoru budowlanego uznały bezpodstawnie za pełnomocnika skarżącej. Według pełnomocnika skarżąca nie udzieliła nigdy pełnomocnictwa L. O. do reprezentowania Jej w postępowaniu, ani do postawienia "budynku mieszkalnego", który nakazano rozebrać. Skarżąca nie posadowiła również, ani osobiście, ani per procura, budynku, którego dotyczyło postępowanie. W ocenie pełnomocnika skarżącej należy uznać, iż na skutek pominięcia udziału U. M. w postępowaniu nastąpiło naruszenie podstawowej zasady prawa administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i wysłuchania jej argumentów, a wobec braku doręczenia obu decyzji, skarżąca nie mogła zapoznać się z ich treścią, ani wnieść nich odwołania. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie gospodarstwa rolnego, na działce nr [...] w [...], której właścicielką jest U.M. Skarżąca udzieliła szerokiego pełnomocnictwa L. W. O. do zarządu i administracji jej gospodarstwem oraz reprezentowania jej na zewnątrz, w sprawach związanych z gospodarstwem. Zgodnie więc z udzielonym pełnomocnictwem w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie udział brał L. W. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Istota sporu w niniejsze sprawie polega na przeświadczeniu skarżącej, iż nie udzieliła pełnomocnictwa L. W. O., a którego Jej zdaniem, organy nadzoru budowlanego uznały bezpodstawnie za Jej pełnomocnika. Tym samym skarżąca uważa, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy I i II instancji. Trudno zgodzić się z powyższym zarzutem. Jest bowiem poza sporem, że w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego z dnia [...]r. (Repertorium A numer [...]), zgodnie z którym skarżąca U. M. udzieliła L. W.O. pełnomocnictwa do: - zarządu i administracji jej gospodarstwem rolnym, położonym w [...], gmina [...], - reprezentowania mocodawczyni przed wszelkimi władzami, urzędami (w tym pocztowymi, skarbowymi), sądami, organami administracji rządowej i samorządowej, instytucjami, bankami, osobami prawnymi oraz osobami fizycznymi we wszystkich sprawach zawiązanych z zarządem i administracją w/w gospodarstwa rolnego, - odbierania wszelkiego rodzaju pism, przesyłek i korespondencji, przekazów pocztowych, gotówki, bonów paliwowych, - składania wniosków, odwołań i wszelkiego rodzaju oświadczeń, - dokonania innych czynności, jakie pełnomocnik uzna za konieczne do realizacji celu tego pełnomocnictwa. Jednocześnie U. M. oświadczyła, że ustanowiony pełnomocnik może być drugą stroną każdej umowy, do zawarcia której został umocowany na podstawie ww. aktu. Powyższe pełnomocnictwo zostało podpisane przez U. M. i L. W. O. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., Nr [...], o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków, znajdujących się na terenie fermy krów na działce nr [...] w [...], w treści którego organ poinformował skarżącą między innymi, iż L. O. przedłożył udzielone mu pełnomocnictwo do reprezentowania Jej w sprawach związanych z zarządzaniem i administrowaniem gospodarstwem rolnym w [...]. W związku z powyższym dalsza korespondencja w sprawie organ kierowana będzie do L. O. Odpis ww. zawiadomienia przesłany został skarżącej. Z akt sprawy wynika, że kolejne decyzje wydane w sprawie, tj. decyzje organu I i II instancji, a także pisma doręczane były przez organy ustanowionemu pełnomocnikowi. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 Kpa pisma, w tym decyzje doręcza się pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne, prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Nadto od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne (vide: postanow. SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112). Prawidłowo zatem przedmiotowe decyzje doręczano pełnomocnikowi skarżącej – L. W. O. W tych okolicznościach za nietrafne należy uznać twierdzenie U. M., że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca brała bowiem udział w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki poprzez ustanowionego w dniu [...] r. pełnomocnika. Jednocześnie należy zauważyć, że skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań i zaniechań, tak pozytywne, jak i negatywne obciążają reprezentowaną stronę, a zwłaszcza w sytuacji, gdy nie można stwierdzić, że pełnomocnik działał na szkodę swojego mocodawcy. Nieświadomość prawna skarżącej nie może sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.