II SA/Sz 1007/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta Powiatu decyzją z dnia[...] . Nr [...] wydaną na podstawie art. 151§ 1 pkt 2 Kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (jedn. tekst Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w trybie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 , art. 149 § 1 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł: 1. o uchyleniu decyzji nr [...] o uznaniu M. Z. za osobę bezrobotną z dniem [...] oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku. 2. o uchyleniu decyzji [...] z dnia[...] o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] z powodu podjęcia pracy. 3. o odmowie zarejestrowania jako osoby bezrobotnej od dnia [...] Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu [...] uzyskał informację z Inspektoratu Pracy dotyczącą wykonywania przez M. Z. pracy od [...] w [...] prowadzonym przez pracodawcę T.S. Na tej podstawie w dniu [...] wznowiono z urzędu postępowanie w oparciu o art. 145 kpa i w dniu [...] wydana została decyzja o odmowie zarejestrowania M. Z. jako osoby[...] . z powodu nie spełnienia przez stronę warunków art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W następstwie rozpatrzenia odwołania strony decyzja ta została uchylona przez Wojewodę, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Starosta nie zwrócił się m.in. do Inspekcji Pracy w celu przedstawienia dowodów świadczących o wykonywaniu przez M. Z. pracy w sklepie jej matki. W toku ponownego rozparzenia sprawy Starosta uzyskał z Inspekcji Pracy informację sporządzoną w oparciu o protokoły przesłuchania pracownicy – E.P.W oraz pracodawcy T. S. z dnia [...] z której wynikało, że E. P.-W. potwierdziła wykonywanie pracy i wskazała godziny jej świadczenia przez M. Z. od [...] . do sporządzenia protokołu. Fakt wykonywania pracy potwierdził również pracodawca. Z wcześniejszych informacji uzyskanych od PIP wynikało, że strona wykonywała pracę na podstawie ustnej umowy zlecenia, za którą nie otrzymała wynagrodzenia. Strona złożyła w postępowaniu wyjaśnienia twierdząc, że informacja o wykonywaniu przez nią pracy jest niezgodna z prawdą i całkowicie bezzasadna. Nie była zatrudniona w sklepie swojej matki i nigdy w nim nie wykonywała pracy zarobkowej. Na wniosek strony organ przesłuchał E. P.-W., z której zeznań wynika, że M. Z. nie świadczyła pracy w sklepie swojej matki w [...] natomiast często w nim przebywała. Odnosząc się do zeznań z dnia[...] . E. P.-W. oświadczyła, że w protokole sporządzonym przez Inspektora Pracy jest wiele przekłamań. Zdaniem natomiast T. S.j różnice w zeznaniach wynikają ze złej interpretacji przez Inspektora Pracy jej wypowiedzi dotyczących rzekomego zatrudnienia strony. Wobec rozbieżności w treści zeznań wskazanych świadków Starosta zwrócił się do Inspekcji Pracy o przedłożenie protokołu kontroli oraz protokołów przesłuchania świadków. Uzyskane z PIP materiały potwierdziły, zdaniem organu, informacje zawarte w piśmie z dnia[...] . co do świadczenia pracy przez stronę na rzecz matki T. S., przy czym zarówno protokoły przesłuchania świadków jak również protokół kontroli zostały podpisane bez zastrzeżeń przez pracodawcę i pracownika. Od decyzji tej odwołała się M. Z., podnosząc, że nie była zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej od [...] a w protokole kontroli jest wiele przekłamań. Wojewoda decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z ustaleń decyzji organu odwoławczego wynika, że strona zarejestrowała się w urzędzie pracy [...] jako osoba bez prawa do dla bezrobotnych. W dniu rejestracji złożyła oświadczenie, ze jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia oraz zapoznała się i otrzymała informacje na temat praw i obowiązków osoby bezrobotnej. W dniu [...] do PUP wpłynęło pismo Inspektoratu Pracy, informujące, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] w [...] , prowadzonym przez pracodawcę T. S. w [...] stwierdzono, że M. Z. zam. w wykonuje pracę w charakterze od [...] do dnia zakończenia kontroli. Następnie Wojewoda zrelacjonował dotychczasowy tok postępowania i streścił uzasadnienie decyzji organu I instancji, po czym przystąpił do uzasadnienia ustaleń i rozważań własnych. Wskazał mianowicie, że pismem z dnia [...]Inspekcja Pracy przekazała do Urzędu Pracy informację o nielegalnym zatrudnieniu M. Z. w oparciu o protokoły przesłuchania z dnia [...]pracownicy E. P.-W. oraz pracodawcy T. S. Z informacji tej wynika, że E..P.-W. zeznała, że M. Z. od [...] do nadal pracuje w charakterze i pracę wykonuje od godziny [...] T.S. zeznała, że w pracę wykonuje osobiście wraz z M. Z., oraz że występują przypadki, że w pozostałe dni pracuje do [...] dziennie. Nie zawierała z żadnej umowy, pomaga w od [...] do chwili obecnej, za pracę w charakterze nie wypłacała córce żadnego wynagrodzenia. Organ odwoławczy przywołał również treść protokołu przesłuchania przez organ I instancji w dniu [...] świadka E. P.-W., która zeznała, że M. Z. nie świadczyła pracy na rzecz swojej mamy w [...] natomiast często w nim przebywała, a odnosząc się do zeznań złożonych w dniu[...] . oświadczyła, że w protokole sporządzonym przez inspektora pracy jest wiele przekłamań. Ponadto, Wojewoda stwierdził, że do protokołu przesłuchania tego samego dnia w PUP T.S. zeznała, że różnice w zeznaniach wynikają ze złej interpretacji inspektora pracy jej wypowiedzi dotyczących rzekomego zatrudnienia M. Z. Z akt sprawy wynika, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] T. S. oświadczyła, iż zawarła ustną umowę zlecenia, oraz że za wykonywaną pracę nie wypłacała jej wynagrodzenia. W dniu[...]. do protokołu sporządzonego przez PIP potwierdziła, iż zawarła ustną umowę zlecenia na wykonywanie pracy bez wynagrodzenia w ramach pomocy rodzinnej. Powołując się na art. 75 § 1 i art. 80 Kpa Wojewoda uznał za wiarygodne zeznania, które świadkowie złożyli do protokołów sporządzonych przez inspektora pracy w dniach [...] a nie dał wiary twierdzeniom pracodawcy, że protokoły inspektora PIP zawierają wiele przekłamań, co potwierdziła również pracownica E. P.-W. Organ na poparcie tej oceny wskazał na fakt podpisania przez pracodawcę protokołu zawierającego oświadczenie o zatrudnieniu w ramach ustnej umowy oraz określenie charakteru jej pracy, a także nie złożenie przez pracodawcę zastrzeżeń do protokołu pomimo istnienia takich możliwości. W konkluzji powyższych rozważań stwierdził, że organ I instancji ocenił cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 80 k.p.a. i uznał, że strona świadczyła pracę w sklepie T S. w. W ocenie organu odwoławczego fakt nieotrzymywania przez stronę wynagrodzenia za świadczoną pracę nie ma znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie. M. Z. nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga oparta została na zarzutach: - naruszenia przepisów art. 7 i 80 kpa, - wadliwej interpretacji zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, - wadliwej interpretacji i wadliwego zastosowania przepisów art. 83 ust. 1 lit. e oraz art. 83 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda i w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że akt ten oraz poprzedzająca go decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Skoro organ I instancji wznowił postępowania administracyjne - jak wynika to z postanowienia z dnia [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] o uznaniu skarżącej za osobę i o odmowie przyznania prawa do zasiłku oraz z dnia [...] o utracie statusu osoby z powodu podjęcia pracy, a w uzasadnieniu tego postanowienia wskazał na uzyskaną z Inspekcji Pracy informację o wykonywaniu przez M. Z. pracy od [...], to przyjąć należy, iż uznał, że ujawniła się istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania wyżej wymienionych decyzji, nie znana organowi, który decyzje te wydał. Stawiany skargą w tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest zasadny. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w konfrontacji z wynikającą z zaskarżonej decyzji jego oceną prowadzi do wniosku, że ocena ta narusza zasadę prawdy obiektywnej. Przede wszystkim, co uszło uwadze Wojewody, organy administracyjne mają obowiązek nie tylko stosowania art. 75 i 80 k.p.a., na które organ ten się powołał, lecz ocena materiału dowodowego musi zmierzać do ustalenia prawdy obiektywnej. Jest to proces wymagający znacznie głębszego wniknięcia w materiał dowodowy niż uczyniły to organy orzekające w sprawie. W toku oceny mieć trzeba na uwadze wskazania wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. tylko bowiem ocena nie naruszająca tych przepisów może zostać oceniona jako mieszcząca się w granicach swobodnej, a nie dowolnej, oceny dowodów. Zgodnie z art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony". W praktyce zasada ta realizowana jest przez przepisy regulujące prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, a w szczególności przez art. 77 § 1 k.p.a. obligujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 kpa stanowiący zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażającą się obowiązkiem organu udowodnienia danej okoliczności na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Badanie, w kontekście powyższych przepisów dokonanej zaskarżoną decyzją oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy obu instancji przeceniły przydatność dowodową materiałów uzyskanych z Inspekcji Pracy dotyczących świadczenia przez skarżącą pracy w sklepie jej matki. Powyższa konkluzja wynika z tego, że w toku oceny poszczególnych wersji zeznań świadków przesłuchanych przez inspektora pracy oraz przez organ I instancji nie dostrzeżono, że okoliczność "ustnej umowy zlecenia" jaką -według ustaleń organów orzekających w sprawie - zawarła pracodawca T. S. ze swoją M. Z. nie występuje w protokole przesłuchania T. S. w charakterze świadka sporządzonym w dniu [...] przez Inspektora pracy PIP. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się również uwierzytelniona kopia protokołu z kontroli przeprowadzonej w T. S. przez Inspektora Pracy Inspektoratu Pracy PIP w dniach [...] oraz w dniu[...] . Protokół ten sporządzony jest na formularzu a poszczególne rubryki wypełnione są pismem maszynowym i zawierają opis ustaleń dokonanych przez inspektora pracy, a wśród nich znajduje się opis ustnego oświadczenia T. S.w brzmieniu: "nie zawierała żadnej umowy, pomaga jej w od [...] do chwili obecnej. Za pracę wykonywaną w charakterze nie wypłaca jej żadnego wynagrodzenia". Organy orzekające nie badały kiedy ta część protokołu została spisana, choć można domniemywać, że w momencie zapoznawania T. S. z treścią protokołu kontroli miał on już taką postać, skoro ostatnie czynności zaprotokołowano pismem ręcznym- w tym datę: "[...] a także wpis umieszczony w protokołu zatytułowanym: "Omówienie dokonanych w protokole poprawek, skreśleń i uzupełnień, zaczynający się zdaniem: "W dniu [...] pracodawca oświadczyła, iż z M. Z. zawarła ustną umowę zlecenia na wykonywanie pracy bez wynagrodzenia w ramach pomocy rodzinnej". Uwadze organów obu instancji, które na kanwie tego zapisu oparły całą ocenę dowodów dotyczącą istotnej okoliczności w sprawie, stanowiącej podstawę ustalenia, że w momencie wydawania decyzji przyznającej stronie status osoby bezrobotnej wykonywała ona inną pracę zarobkową w postaci pracy w sklepie na podstawie ustnej umowy zlecenia, uszło, że wyraz "zlecenia" został nadpisany nad wyrazami: "umowę na wykonywanie", a nadpisanie to nie zostało w protokole w żaden sposób omówione, a zatem nie wiadomo kto i kiedy nadpisania tego dokonał. Tego rodzaju wada omawianego protokołu stanowi naruszenie art. 71 k.p.a. i w rezultacie podważa jego przydatność dowodową. Gdyby organy badały sprawę wszechstronnie i wnikliwie, to w oparciu o analizę wyżej wskazanych protokołów mogłyby dojść do wniosku, że w sprawie można mówić co najwyżej o wykonywaniu przez skarżącą czynności sprzedawcy w ramach pomocy w świadczonej nieodpłatnie przez członka rodziny przedsiębiorcy prowadzącego działalność w tym sklepie. Tego rodzaju pomoc świadczona przez członków rodziny jest zjawiskiem powszechnym i typowym w stosunkach handlowych i ta okoliczność, zdaniem Sądu, gdyby ocena dowodów była prawidłowa powinna, być przedmiotem ocen materialnoprawnych. Niezależnie jednak od powyższego, nawet gdyby przyjąć taki stan faktyczny, jaki został przyjęty w zaskarżonej decyzji, to również w tym przypadku zarzut naruszenia prawa materialnego uznać trzeba za trafny. Według art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu z zakresu tej szkoły lub w szkole gdzie, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia pozostałe wymienione w tym przepisie warunki. Oczywiste jest zatem, że nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej osoba zatrudniona lub wykonująca inną pracę zarobkową, zaś w przypadku ujawnienia się tej okoliczności po wydaniu decyzji przyznającej ten status zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji skupiając się nad kwestią prawnego charakteru wykonywanych przez M. Z. czynności przyjmując, że była to inna praca wykonywana na podstawie ustnej umowy zlecenia, całkowicie pominął jednak kwestię wynagrodzenia. Skoro ponad wszelką wątpliwość ustalono, że T. S. nie płaciła skarżącej za wykonywane w sklepie czynności, to brak ekwiwalentności tej pracy w postaci zarobku osoby ją świadczącej uniemożliwia ustalenie zarobkowego charakteru pracy, a tym samym nie można mówić o innej pracy zarobkowej. Mimo podnoszenia przez skarżącą tej kwestii w odwołaniu, Wojewoda ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że brak wynagrodzenia nie ma w sprawie znaczenia, bez uzasadnienia tego stanowiska. W ocenie Sądu, prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powinna prowadzić organ orzekający do rozważenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje podstawa do przyjęcia, że skarżąca świadczyła inną pracę zarobkową, a więc czy faktycznie wystąpiła podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku bowiem braku takiej podstawy organ I instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego, trzeba zwrócić organom obu instancji uwagę na to, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co w związku z zasadą ogólną postępowania administracyjnego trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a), nakładało na organy orzekające w sprawie obowiązek ścisłego przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wznowienie postępowania. Oznacza to także, że obowiązkiem organu I instancji było najpierw wskazanie, że w sprawie wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawa wznowienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniu o wznowieniu postępowania (pierwszy etap postępowania w przedmiocie wznowienia), a następnie postępowanie powinno toczyć się w celu zbadania tej podstawy i w przypadku potwierdzenia jej wystąpienia organ winien wydać - odpowiednio do ustaleń- jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. (drugi etap postępowania wznowieniowego), co powinno znaleźć odzwierciedlenie zarówno w podstawie prawnej przede wszystkim decyzji organu I instancji, jak i w jej uzasadnieniu, tak aby strona mogła zrozumieć istotę decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego uchylono trzy decyzje dotychczasowe oraz dlaczego w taki, a nie inny sposób orzeczono odmiennie co do istoty sprawy. Lektura uzasadnień prawnych decyzji organów obu instancji wskazuje, że organy te nie sprostały obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 kpa, bowiem w uzasadnieniach ich decyzji brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie przyczyny wznowienia postępowania i przyczyn oraz sposobu rozstrzygnięcia po uchyleniu w wyniku wznowienia decyzji dotychczasowych oraz orzeczenia odmiennie co do istoty sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że zarzut wadliwej interpretacji i stosowania przepisów art. 83 ust. 1 lit. e oraz art. 83 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/ 72 jest chybiony. Przepisy te w niniejszej sprawie nie były stosowane i stosowane być nie mogły ponieważ dotyczą kwestii zawieszenia prawa do świadczeń, która nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Z powyższych względów, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniami prawa, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało na podstawie tych przepisów oraz art. 135 i art. 152 tej samej ustawy orzec jak w sentencji.