II SA/Sz 1008/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi V. W.-N. i D. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. przyznaje adwokat J. N.-M. od Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...] złotych obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 1,2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994r. (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 56, poz. 1118 ze zm. dalej Prawo budowlane) Inspektor Nadzoru Budowlanego w ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, dotyczących samowolnie dobudowanego ganku do budynku mieszkalnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie, jego adresaci - V. W.-N. i D. N. wnieśli o odstąpienie od nałożenia w/w opłaty legalizacyjnej, wskazując na swoją trudną sytuację finansową, problemy zdrowotne oraz fatalne warunki mieszkaniowe. Wskazali też przesłanki jakimi się kierowali dobudowując ganek, z kotłownią, ogrzewającą ich mieszkanie. Ponadto sprostowali poprzednio podawany rok wybudowania ganku z [...] na [...], wskazując, że rok [...] został podany przez pomyłkę, ponieważ nie pamiętali dokładnie, kiedy został on wybudowany. Podnieśli też, że ze względu na datę wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego oraz podawany rok budowy ganku uprawnieni są do ubiegania się o bezpłatne zalegalizowanie przedmiotowej dobudowy na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie podzielił tych argumentów i zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego tj. z zapisu dokonanego w protokole z wizji lokalnej wynika, że inwestor roboty budowlane związane z budową ganku wykonał w roku [...], bez stosownego pozwolenia. W myśl art. 28 Pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. W świetle powyższych przepisów wykonanie robót budowlanych związanych z dobudową przedmiotowego ganku wymagało uzyskania decyzji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o pozwoleniu na budowę. Państwo N. nie posiadali takiej decyzji, wobec czego wszczęte zostało postępowanie w sprawie dokonanej samowoli budowlanej. W prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że przed dniem wszczęcia postępowania dla przedmiotowej działki, została wydana prawomocna decyzja o warunkach zabudowy na rozbudowę istniejącego obiektu mieszkalnego. Wobec powyższych ustaleń, INB postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., wstrzymał prowadzoną rozbudowę budynku mieszkalnego i zobowiązał właścicieli nieruchomości do przedłożenia do dnia [...]r. wymaganych prawem dokumentów, umożliwiających doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj.: 1) zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowywanego budynku mieszkalnego o ganek wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) orzeczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane stwierdzającego, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną, Ze względu na niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego w/w postanowieniem, INB na podstawie art. 48 ust. 4 Pr. bud. wydał w dniu [...]r. decyzję znak: [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego ganku. W postępowaniu odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r., znak: [...] powyższą decyzję INB utrzymał w mocy. W wyniku rozpatrzenia wniesionej przez Państwo N. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...]r. (Sygn. akt [...]), uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję INB w z dnia [...]r., a także postanowienie INB z dnia [...]r., znak: [...]. W uzasadnieniu WSA powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06, w którym orzeczono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenia "dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, stanowi zaś podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a K.p.a., co z kolei stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Stosując się do wskazań Sądu, INB postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...] nałożył na Państwa N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...]r. określonych dokumentów, a po ich przedłożeniu przystąpił do kontynuacji postępowania legalizacyjnego, wydając w dniu [...]r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zaskarżone postanowienie znak: [...], w którym m.in. wskazano, iż postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną (jak również jego wykonanie) jest warunkiem koniecznym zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia prac budowlanych, to jest - do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna ustalona zgodnie z art. 49 ust. 2, w związku z art. 59f ust.1 Prawa budowlanego równa się iloczynowi liczby 50 i stawki (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego ( k = 2,0 dla kategorii I ), współczynnika wielkości obiektu budowlanego ( w = 1,0 ) i wynosi [...]-, zł. Organ powiatowy prawidłowo zatem określił wysokość opłaty legalizacyjnej, a wydanie zaskarżonego postanowienia jest prawnie uzasadnione. Odnosząc się do podnoszonej w zażaleniu kwestii roku budowy przedmiotowego ganku ([...]) organ odwoławczy wskazuje, iż akta sprawy, nie potwierdzają tej daty. W w/w skardze do WSA skarżący napisali " ganek, który dobudowaliśmy posłużyć nam miał jako miejsce na kotłownią i pokój dla dzieci, ponieważ mamy dwa pokoje i chcieliśmy poprawić warunki dla dzieci do nauki". W roku [...] najstarsze z dzieci skarżących mogło mieć zaledwie [...] lata, w związku z czym, nie uczęszczało do szkoły. Tak więc podaną datę należy uznać za chybioną, zatem w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Powyższe postanowienie V. W.-N. i D. N. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując argumentację zawartą w zażaleniu. Stanowisko to oraz argumenty na jego wsparcie podtrzymał także reprezentujący skarżących z urzędu adwokat J. N.-M., podnosząc, iż wskazany wcześniej przez skarżących czas budowy ganku - rok [...] - podany był omyłkowo, zaś w istocie ganek został dobudowany w [...]r. Na powyższą okoliczność przedłożono pisemne oświadczenie S. G., który – jak twierdzą skarżący – w [...]r. pomagał im budować przedmiotowy ganek. W związku z powyższym – zdaniem pełnomocnika - w stosunku do skarżących znajduje zastosowanie art.3 Ustawy z dnia 10 maja 2007 roku o zmianie ustawy Prawo Budowlane (Dz. U.z 2007 roku nr 99 poz.665) albowiem budowa ganku została zakończona przed dniem 11 lipca 1998 roku i przed dniem 11 lipca 2003 roku nie zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne. Podniesiono także, iż opłata legalizacyjna została obliczona w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zgodnie z treścią art.3 ust.2a ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118) definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Skarżący zaś zamieszkują w budynku, w którym wydzielone są cztery lokale mieszkalne. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu odwoławczego argumenty skarżących nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W świetle powyższych zasad i kryteriów skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonym w art. 7 i 9 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są też obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie, dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej związanej z dobudowaniem do budynku mieszkalnego ganku o powierzchni ok. [...] m2 i związanej z tym opłaty legalizacyjnej ustalonej na kwotę [...] zł, ścisłe przestrzeganie w/w zasad, zwłaszcza dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, dotyczących m.in. czasu wykonania robót budowlanych, związanych z dobudową ganku oraz kwalifikacji tego obiektu mają bowiem istotne znaczenie. W szczególności organ prowadzący postępowanie zobowiązany był ocenić, w oparciu wszystkie dostępne oraz wskazane przez stronę dowody, czy objęty postępowaniem legalizacyjnym ganek nie podlega regulacji szczególnej tj. art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2007r. Nr 99, poz. 665), obowiązującej w okresie 20.06.2007r. – 31.12.2007r. Zgodnie z tym przepisem do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, postępowanie zostało wszczęte w roku [...]. Mimo podniesienia w odwołaniu tej kwestii organ nie przeprowadził w tym kierunku żadnego postępowania dowodowego, opierając się tylko na wcześniejszych wyjaśnieniach skarżących w kwestii okresu budowy przedmiotowego ganku, którą skarżący następnie sprostowali wskazując tego przyczyny oraz przedstawiając wniosek dowodowy na potwierdzenie obecnych twierdzeń. Wskazać też należy, iż pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995r. ustawy – Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacja powyższa została istotnie zmieniona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48 – 49b ustawy – Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Zgodnie z art. 7 ust. 2 powyższej ustawy od momentu jej wejścia w życie, a więc od dnia 11 lipca 2003r. osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie – w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy – Prawo budowlane – lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006r., sygn. akt P 27/05, OTK – A 2006, nr 9 poz. 124). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku, gdy przed dniem 11 lipca 2003r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Do budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995r., a dniem 10 lipca 1998r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne odnosi się przepis art. 3 ustawy z dnia 10.05.2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 99 poz. 665 – dalej ustawa zmieniająca). Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 – 49b ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003r. nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. Powyższa ustawa zmieniająca została opublikowana w dniu 5 czerwca 2007r. i weszła ona w życie w dniu 20 czerwca 2007r. W przytoczonym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. Trybunał wskazał, iż zwolnienie z opłaty legalizacyjnej nie może być uzależnione od etapu procedury administracyjnej. Zdaniem Trybunału zwolnienie od konieczności ponoszenia powyższej opłaty nie może być zależne od rozmaitych czynników wpływających na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od zainteresowanych. Odnosząc powyższe rozważania od treści art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej stwierdzić należy, że kwestia, czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 1 stycznia 2008r. mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Sam ustawodawca, w art. 3 ust. 5 ustawy zmieniającej dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postanowienia legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r., a dniem 31 grudnia 2007r. od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 1 stycznia 2008r. musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP. Jedynie taka wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą przepisów art. 48 – 49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2008r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. (por. wyrok WSA z dnia [...]r. sygn.akt [...]). Skarżący wskazują, iż samowolnie wybudowany przez nich w [...]r. ganek powinien podlegać regulacji art. 3 ustawy zmieniającej, wyjaśniając jednocześnie, iż podany przez nich wcześniej rok budowy [...] określony został omyłkowo. Nie miało to wówczas istotnego znaczenia. Obecnie wskazują dowód – zeznania świadka, z którego ma wynikać rok budowy [...]. Nie dysponując dowodami przeciwnymi, jednoznacznie wyjaśniającymi tę kwestię, organ zobowiązany był, zgodnie z przepisami art. 75, 77 § 1 i 78 Kpa przesłuchać świadka na tę okoliczność, oceniając oczywiście jego wiarygodność przy uwzględnieniu innych okoliczności wynikającej z tej sprawy. Niezależnie od powyższego należy też zwrócić uwagę, iż nie została wyjaśniona i należycie uzasadniona podnoszona przez skarżących kwestia zastosowania do wyliczenia opłaty legalizacyjnej kategorii budynku - I, odnoszącej się – jak wskazano w decyzji organu I instancji - do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, podczas gdy – jak twierdzą skarżący – budynek, w którym znajduje się ich mieszkanie, jest budynkiem 4 – rodzinnym i nie spełnia warunków definicji zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Uchybienia w powyższym zakresie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach zastępstwa pełnomocnika skarżących ustanowionego w drodze prawa pomocy – na podstawie art. 250 w związku z art. 245 § 1 p.p.s.a.