II SA/Sz 1008/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...], nr: [...] Burmistrz P. orzekł o odmowie E. i B. S. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], Obręb nr [...] P. o powierzchni [...] ha w P. przy ul. [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Szczecin - Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie, XI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z s. w Policach. 2. Decyzją z dnia [...], nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu Organ podał, że istniejąca w dniu wejścia w życie ustawy zabudowa na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Skarżących świadczy, że nie był to ani obiekt przeznaczony na cele mieszkaniowe, nie był to także garaż, ani nieruchomość rolna. W tej sytuacji nie ma wpływu na wynik sprawy podnoszona przez Skarżących okoliczność, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajdowała się w dniu wejścia w życie ustawy w obrysie terenów mieszkalnych. 3. Na decyzję powyższą skargę złożyli E. i B. S. reprezentowani przez adw. T. B.. Skarżący zarzucili decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83, dalej przywoływana jako: "ustawa o przekształceniu"), po uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., (sygn. akt K29/13), to zaś przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe stosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione przedmiotowe przesłanki do wydania decyzji o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy, jak wynika z planu zagospodarowania przestrzennego - działka nr [...] była przeznaczona pod zabudowę mieszkalną, 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej przywoływana jako: "K.p.a."), to zaś poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego związaną z ustaleniem charakteru działki i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę na cele mieszkalne, ponieważ była już nieruchomością zabudowaną, podczas gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w zestawieniu z analizą prawną prowadzi do wniosku, że częściowe wykorzystanie nieruchomości na cele inne nie powoduje utraty charakteru jej podstawowej funkcji - zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że w stanie sprawy okolicznością bezsporną jest spełnienie przez Skarżących kryterium podmiotowego uprawniającego do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Spór ograniczył się więc jedynie do kwestii przesłanki przedmiotowej i wykładni przepisów prawa w tym zakresie. Strona skarżąca nie kwestionuje, iż w dniu wejścia w życie ustawy na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek zlewni mleka, murowany, jednokondygnacyjny. Zdaniem Skarżących jednakże, zabudowanie nieruchomości budynkiem nieprzeznaczonym na cele mieszkalne nie powoduje, iż grunt przestaje być przeznaczony do tego typu zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S dokonało nieprawidłowej wykładni omawianych przepisów poprzez wskazanie, iż ustalenie celu zabudowy na jaki ma być przeznaczona nieruchomość - jako przesłanki pozwalającej na przekształcenie - odnosi się wyłącznie do nieruchomości całkowicie niezabudowanych. Skarżący wskazali, że iż na działce nr [...], mimo istniejącej częściowej zabudowy, istniała możliwość wybudowania budynków przeznaczonych na cele mieszkalne - pozwalała na to powierzchnia samej działki, jak i zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Zamiarem ustawodawcy zaś było stwarzanie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności celem doprowadzenia do możliwie jak najwęższego funkcjonowania prawa użytkowania wieczystego, stąd też skarga pozostaje uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Podnieśli, iż przedstawiona przez SKO wykładania przepisów prawa stoi w sprzeczności z celem ustawy i jej zmianą - ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych ustaw. Jak wynika z uzasadnienia projektu do wspomnianej powyżej ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. "głównym celem projektu ustawy jest przyśpieszenie i udrożnienie procesów przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe uprawnionych do przekształceń, a także złagodzenie wzrostu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w przypadkach drastycznych zwyżek oraz dostosowanie przepisów do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (druk Sejmu VI kadencji nr 4352)." "Istnieją poważne racje społeczno-gospodarcze przemawiające za objęciem procesem przekształceń jak najszerszej grupy użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, w tym zwłaszcza osób, którym w użytkowanie wieczyste oddano nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub przeznaczono na takie cele. Uzyskanie prawa własności będzie dla tych osób stanowiło istotną zachętę do inwestowania w nieruchomości, co niewątpliwie przyczyni się do szybszego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Obecnie taka działalność inwestycyjna bywa hamowana z uwagi na fakt, że z prawem użytkowania wieczystego - pomimo szerokich uprawnień, jakie prawo to zapewnia - wiąże się, jako z prawem przysługującym do rzeczy cudzej i czasowo ograniczonym, pewien stopień niepewności i tymczasowości." Skarżący wskazali, że przy ustaleniu możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, że zgodnie z uchwałą Nr XVII/127/03 Rady Miejskiej w Policach z dnia 30 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 9 lutego 2004 r. Nr 9, poz. 171) w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta P., działka nr [...] znajduje się w części w terenach elementarnych, które przeznaczone są na cele mieszkalne oraz występuje możliwość realizacji zabudowy usługowej. Wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele, o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1676/07). W sytuacji gdy nieruchomości znajdowały się w obszarze, dla których plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość zabudowy mieszkaniowej, to niezależnie od istnienia innych funkcji dla tego terenu, ich użytkownicy wieczyści mogli domagać się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012 roku, I OSK 954/11). 4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. 5. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji Organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowią przepisy ustawy o przekształceniu. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mające zastosowanie w niniejszej sprawie określone zostały w art. 1 ust. 1 ustawy - w brzmieniu nadanym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 konstytucji RP a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP nie jest możliwe przekształcenie, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacjach, w których, od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. W aktualnym stanie prawnym, uwzględniającym ww. wyrok Trybunału, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości: - zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo - przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz - nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przy czym przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. 7. Sytuację prawną Skarżących kształtują przywołane przepisy zarówno od strony podmiotowej jak i przedmiotowej. W sprawie bezspornym jest, że na dzień 13 października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy o przekształceniu) Skarżący byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego Skarżący nabyli na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia 1 października 2004 r. Natomiast sporne jest w sprawie spełnienie kryterium przedmiotowego określonego w cyt. przepisie art. 1 ust. 1 ustawy. 8. W ocenie Sądu decydujące znaczenie dla ustalenia czy nieruchomość, której dotyczy złożony wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spełnia przesłanki art. 1 ust. 1 ustawy, mają zapisy księgi wieczystej nr [...] oparte na zapisach umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 1 października 2004 r. oraz stan faktyczny nieruchomości istniejący w dniu 13 października 2005 r. Z księgi wieczystej wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w dniu 13 października 2005 r. była zabudowana budynkiem zlewni mleka - murowanym jednokondygnacyjnym. Informacje zawarte w księdze wieczystej potwierdza treść aktu notarialnego Rep. A nr [...] stanowiącego umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w P., na mocy której Skarżący prawo to nabyli. Z umowy także wynika, że nieruchomość była zabudowana budynkiem zlewni mleka, murowanym, jednokondygnacyjnym, stanowiącym odrębną nieruchomość. Z umowy tej wynika też, że w dniu zakupu prawa wieczystego użytkowania działka nr [...] w P. znajdowała się w obrębie terenów elementarnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonym symbolem "[...]" (§ 3 umowy sprzedaży). Wskazać należy także, że według wypisu z rejestru gruntów nieruchomość Skarżących oznaczona była symbolem Bi - zaliczona zatem została do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych - "terenów innych zabudowanych", podczas gdy w sytuacji zaliczenia terenu do zabudowy mieszkalnej oznaczona byłaby symbolem "B". Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w Informacji o Nieruchomościach i Obiektach Budowlanych złożonej na potrzeby podatku od nieruchomości w dniu 10.11.2004 r. przez Skarżącą wynika, że przedmiotowy budynek o powierzchni użytkowej [...] m2 zakwalifikowany został jako "pozostałe budynki łub ich części", a w tej kategorii jako "inne pomieszczenia". Jak wynika z akt sprawy budynek zlewni mleka istniał na nieruchomości co najmniej do 2010 r., albowiem dopiero 11 października 2010 r. Strony zgłosiły zamiar jego rozbiórki w Starostwie P. . Istniejąca zatem w dniu wejścia w życie ustawy zabudowa na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Skarżących świadczy, że nie był to ani obiekt przeznaczony na cele mieszkaniowe, nie był to także garaż, ani nieruchomość rolna. W tej sytuacji, rację ma Organ uznając, iż nie ma wpływu na wynik sprawy wykazywana przez Skarżących okoliczność, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajdowała się w dniu wejścia w życie ustawy w obrysie terenów mieszkalnych. 9. Ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy użył alternatywy wykluczającej poprzez zastosowanie spójnika "albo". Oznacza to, że odrębnie należy traktować sytuację, w której nieruchomość jest zabudowana budynkami na cele mieszkaniowe lub garażami oraz sytuacje przeznaczenia nieruchomości pod tego rodzaju zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym gradacja zastosowana w tym przepisie nakazuje przyjąć, że w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę stan faktyczny, tj. istniejącą na nieruchomości zabudowę, a dopiero przy braku zabudowy - przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wprost wynika, że uwzględnienie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek. Po pierwsze trzeba być użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub garażami. Natomiast, gdy nie ma na nieruchomości objętej wnioskiem żadnej zabudowy, to nieruchomość musi być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub garaże. Przyjęcie innej interpretacji mogłoby prowadzić do ominięcia prawa, ponieważ intencją ustawodawcy było, żeby prawem przekształcenia objąć nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe i związaną z tym celem zabudowę garażową. 10. W kwestii wykładni przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 918/10; (orzeczenia cytowane dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu, a zgodnie z którym, w świetle powyższego przepisu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą ubiegać się skutecznie osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi (lub osoby będące następcami prawnymi takich osób fizycznych) nieruchomości, które należą do jednej z trzech kategorii wskazanych w zakresie przedmiotowym omawianego przepisu. Mianowicie jako podlegające przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawodawca wymienił: 1) nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami, albo 2) nieruchomości przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, oraz 3) nieruchomości rolne. Uogólniając intencję ustawodawcy można wobec tego powiedzieć, że nieruchomościami, które podlegają przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 1 są nieruchomości zabudowane na określony w tym przepisie cel, nieruchomości niezabudowane, ale przeznaczone pod zabudowę na ten określony cel oraz nieruchomości rolne. Wynika z tego, że ustalenie celu zabudowy na jaki ma być przeznaczona nieruchomość odnosi się wyłącznie do nieruchomości niezabudowanych. W przypadku zaś nieruchomości zabudowanych na inny cel niż mieszkaniowy lub niezabudowanych garażami, okoliczność późniejszego ich przeznaczenia pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami jest bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia wniosku o przekształcenie, a zatem nie daje podstawy do jego uwzględnienia, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 474/11). Stąd zarzut skargi w zakresie dokonania prze Organ błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i argumentacje dotycząca przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy w ocenie Sądu uznać za bezzasadne. Biorąc pod uwagę powyższe, za prawidłowe należy uznać ustalenie dokonane przez Organ, że na nieruchomości Skarżących znajdowała się zabudowa nie mieszkaniowa oraz, że zabudowa ta nie stanowiła garażu, a nieruchomość nie była nieruchomością rolną, co z kolei skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. 11. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 77 i 80 K.p.a., w ocenie Sądu bowiem Organy wszechstronnie rozpatrzyły i wyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy w sprawie. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż nieruchomość Skarżących nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a jej faktyczne przeznaczenie zostało szczegółowo opisane w umowie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, księdze wieczystej i nie było negowane przez Skarżących w deklaracjach zawierających informację o budynkach i nieruchomościach sporządzanych na potrzeby podatku od nieruchomości. 12. Końcowo Sąd wskazuje, że z przytaczanego w skardze projektu ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wbrew przekonaniu Skarżących, nie wynikają wcale wnioski wyprowadzone przez Skarżących a wprost przeciwnie – wnioski do jakich doszedł w rozważaniach Organ. 13. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń podnoszonych