II SA/Sz 1009/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. K. i W. R., pismem z dnia 29 sierpnia 2006 r., złożyli wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka dojazdowego w szerokości istniejącego chodnika o nawierzchni trawiastej do istniejącej bramy w ogrodzeniu działki, położonej przy ul. M., działka geodezyjna nr [...] w S. Inwestycja miała na celu umożliwienie wjazdu na wskazaną działkę z ul. M. Do wniosku załączono dwie kopie mapy zasadniczej zawierające określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. W toku postępowania w przedmiotowej sprawie zmieniona została kwalifikacja złożonego przez strony wniosku na wniosek o ustalenie warunków zabudowy, bowiem budowa zjazdu nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze charakter inwestycji organ pierwszej instancji, pismem z dnia 6 września 2006 r., zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. o uzgodnienie planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz o ustalenie, w zakresie posiadanych kompetencji, ewentualnych zapisów do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi Zarząd pismami z dnia 25 września 2006 r. oraz z dnia 10 listopada 2006 r., odmówił uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, a ponadto przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi przez bramę wjazdową usytuowaną po zachodniej stronie wnioskowanego zjazdu oraz dojście do posesji na wysokości posesji nr [...]. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...], odmówił K. i W. R. ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego przy ul. M. w S. w granicach działki nr [...] oraz inwestycji polegającej na budowie zjazdu z ul. M. na teren działki nr [...] położonej przy ul. M. w S. Organ pierwszej instancji uzasadnił swoją decyzję negatywną opinią Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S., który, we wskazanych wyżej pismach, odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K. i W. R. od powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia [...], utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ustalając warunki zabudowy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw odrębnych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wystąpił o wydanie opinii do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S., który to Zarząd negatywnie ocenił proponowaną budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Wcześniej, pismem z dnia 29 grudnia 2006 r., K. i W. R. złożyli wniosek "o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dojazdu do działki nr [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej położonej przy ulicy M., działka geod. nr [...] w S". W związku z powyższym, pismem z dnia 25 stycznia 2007 r., zwrócono się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. z prośbą o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku z dnia 29 grudnia 2006 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 12 lutego 2007 r., Zarząd wystosował do stron postępowania wezwanie o uzupełnienie złożonego w dniu 29 grudnia 2006 r. wniosku o zaświadczenie, że postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] oddalającego apelację W. i Z. G. – współwłaścieli budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości nr [...] przy ul. M. - o ustalenie sposobu korzystania z gruntu w nieruchomości położonej w S. przy ul. M., stało się prawomocne. Do czasu przedłożenia wymaganego zaświadczenia Zarząd stwierdził brak przesłanek do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w pismach z dnia 25 września 2006 r. oraz z dnia 10 listopada 2006 r. W piśmie z dnia 8 lutego 2007 r. Z. i W. G. zarzucili organom prowadzenie w tej samej sprawie dwóch postępowań zainicjowanych wnioskami K. i W. R. z dnia 29 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 29 grudnia 2006 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta w S., w odpowiedzi na powyższe pismo, wskazał, że obie sprawy dotyczą różnych zamierzeń inwestycyjnych, w związku z tym toczą się w tych sprawach dwa odrębne postępowania administracyjne. Wnioskodawcy - jako granicę wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego - w załączniku graficznym do pierwszego wniosku wskazali bowiem zjazd do prawej z dwóch istniejących bram, zaś w załączniku graficznym do drugiego wniosku - zjazd na szerokość dwóch istniejących bram. Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S., pismem z dnia 11 maja 2007 r., po analizie przedłożonych przez strony dokumentów i złożonych w sprawie wyjaśnień, uzgodnił przedsięwzięcie polegające na budowie kolejnego zjazdu do posesji pod warunkiem uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na budowę zjazdu wraz z określeniem lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych oraz uwzględnienia w projekcie zabezpieczenia istniejącej skarpy usytuowanej przy zjeździe do garażu przed osuwaniem. W dniu [...], Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku stron o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu na działkę nr [...], decyzją ustalił na rzecz K. i W. R. warunki zabudowy dla terenu położonego w granicach działki nr [...] przy ul. M. w S. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i W. G. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na proponowany zjazd, który spowoduje pogorszenie warunków użytkowania nieruchomości oraz obniżenie jej wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na budowę zjazdu ocenie podlega możliwość realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów odrębnych. W postępowaniu tym nie dokonuje się natomiast analizy urbanistycznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przedmiotowa inwestycja dotyczy urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest zjazd wchodzący w skład drogi. Przy wydawaniu decyzji wzięto zatem pod uwagę pozytywną w tym względzie opinię Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S., a także brak przeciwwskazań dla wnioskowanego zamierzenia z punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Kolegium zarzut ewentualnego pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości przez odwołujących się jest bezzasadny. Budowa zjazdu ma bowiem nastąpić w granicach działki drogowej nr [...], nie dotyczy zaś bezpośrednio nieruchomości nr [...]. W skardze na powołaną wyżej decyzję, uzupełnioną pismami z dnia 28 stycznia 2008 r. oraz z dnia 25 marca 2008 r., Z. i W. G. wnieśli między innymi o jej uchylenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo, skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sprawie zachodzi bowiem powaga rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotowa kontrola nie może być jednak przeprowadzona przez sąd dowolnie, wprost przeciwnie – powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia (i postępowania, które je poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte nieważnością, sąd może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 460 i 461). Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność tej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W przepisie tym chodzi zatem o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty, a jego zastosowanie następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, niewątpliwe jest, że zachodzi tożsamość zarówno podmiotów, jak i przedmiotu rozstrzygnięcia, co oznacza, że zaskarżoną decyzją orzeczono w tej samej sprawę w stosunku do tych samych stron, co w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], mocą której, jak wynika z sentencji, ustalono na rzecz K. i W. R. warunki zabudowy dla terenu położonego w granicach działki nr [...] przy ul. M. w S. Inwestycja, dla której zostały ustalone warunki zabudowy, miała polegać na budowie zjazdu na działkę nr [...], położoną w pasie drogowym ulicy M. w granicach działki nr [...] w S. Wcześniej, ostateczną decyzją wydaną w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., którą odmówiono wskazanym wyżej osobom, zgodnie z brzmieniem sentencji, ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego przy ul. M. w S. w granicach działki nr [...]. Zgodnie z treścią powołanej decyzji planowana inwestycja miała polegać na budowie zjazdu z ul. M. na teren działki nr [...], położonej przy ul. M. w S. Porównanie treści sentencji obu wskazanych wyżej decyzji - pomimo występujących w nich drobnych różnic mających charakter tylko i wyłącznie redakcyjny – prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem tej samej sprawy w stosunku do tych samych stron, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Uchylenie zaś lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, bowiem decyzja z dnia [...] nie została ani zmieniona, ani uchylona w trybie określonym obowiązującymi przepisami i nadal wiąże organ, który ją wydał. Podstawą odmiennej oceny zaskarżonej decyzji nie może być stanowisko Zastępcy Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta w S., zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2007 r., w którym wskazano, że obie sprawy, zainicjowane wnioskami z dnia 29 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 29 grudnia 2006 r., dotyczą różnych zamierzeń inwestycyjnych, w związku z tym toczą się w tych sprawach dwa odrębne postępowania administracyjne. Powyższe twierdzenie, jak już wyżej wskazano, nie znajduje uzasadnienia ani w treści wniosków złożonych przez K. i W. R., ani w treści zaskarżonej decyzji. Odrębność sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 29 grudnia 2006 r. nie wynika również z załączonej do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] mapy sytuacyjnej, na której zakreślono kolorem planowany teren inwestycji. Porównanie powyższej mapy oraz mapy sytuacyjnej załączonej do decyzji z dnia [...] nie prowadzi, zdaniem Sądu, do jednoznacznej konkluzji, że chodzi o inny zakres planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, tj. wybudowanie zjazdu w innym miejscu czy też o innej szerokości. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. O wstrzymaniu wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.