II SA/Sz 101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. i M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. i M. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w J.. A. i M. G. - inwestorzy i jedyni właściciele działki nr [...], złożyli odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na fakt, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odwołujący się zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej bez oczekiwania na rezultat postępowania, mającego na celu, m.in. ustalenie przebiegu granic działek, albowiem dopiero ustalenie rzeczywistej odległości domku od granicy działki pozwoli na stwierdzenie czy zaistniały przesłanki do orzeczenia rozbiórki domku typu holenderskiego; 2. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż w sprawie zasadne jest orzeczenie o nakazaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego, podczas gdy strona przedłożyła do akt sprawy wymaganą przez organ dokumentację, a "przedłożenie niepełnej dokumentacji spowodowane było przyczynami niezależnymi od strony"; 3. art. 104 k.p.a., ze względu na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji, zwłaszcza w zakresie odległości domku od granicy działki oraz pomimo wskazania przez stronę, iż zleciła ona wykonanie dokumentacji, której dotychczas nie uzyskała; 4. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę zebranych dowodów, gdyż strona przedłożyła częściowo wykonaną dokumentację oraz nie ze swojej winy nie uzyskała ostatecznego projektu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, PINB w S. przeprowadził w dniu 1 czerwca 2015 r. oględziny nieruchomości przy ul. [...] w J., w wyniku których stwierdził "postawienie czterech domków holenderskich na działce nr [...] oraz pięciu domków holenderskich na działce nr [...]. Domki holenderskie o wymiarach około 8,50x2,80x 2,30. Domki składają się z: salonu z aneksem kuchennym, dwóch pokoi oraz łazienki. Domki wyposażone są w inst. wod.-kan., elektryczną oraz butle gazowe. Wykonano głębinową studnię oraz dwa szamba (12 tys. litrów i 20 tys. litrów - ekologiczne). Domki ustawiono w latach 2012-2014, studnię i szamba, szafki elektryczne około 2012. Inwestor dokonał zgłoszenia budowy powierzchni utwardzonej z kostki brukowej na podsypce piaskowo-cementowej pod przyczepy oraz obiektu małej architektury - drewniany mostek oraz fontanna (bez ujęcia do wody). Zgłoszenie wpłynęło 8.08.2014 roku (...)". Po dokonaniu powyższych ustaleń, PINB w S. zawiadomił A. i M. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dziewięciu domków holenderskich, postawionych na działkach nr [...] i [...], przy ul. [...] w J.. Następnie, postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestorów ww. robót budowlanych, obowiązek wykonania i dostarczenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, wykonanego przez uprawnioną osobę, posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej budowy. Termin przedłożenia dokumentów był, w odpowiedzi na wnioski inwestorów, wielokrotnie przedłużany aż do 30 kwietnia 2018 r. W dniu 27 kwietnia 2018 r. odwołujący się przedłożyli kserokopie dwóch umów, sporządzonych w formie aktów notarialnych, sprzedaży przedmiotowych działek oraz zaświadczenie Wójta Gminy P. z dnia 28 lutego 2018 r., iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] - Nowe Osiedle działki nr [...] i [...] - położone w obr. J. - przeznaczone są pod zabudowę typu letniskowego. Lokalizacja obiektów rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] obr. J., będzie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem spełniania wszystkich ustaleń określonych w rozdziale II § 2 »Ustalenia ogólne« oraz w rozdziale III § 3 »Ustalenia szczegółowe« ww. uchwały". W dniu 28 maja 2018 r. odwołujący się dodatkowo przedłożyli do organu powiatowego strony 2+5, pochodzące prawdopodobnie z opisu technicznego zagospodarowania terenu (brak strony tytułowej i określenia osoby sporządzającej dokument) oraz kserokopię mapy zasadniczej wykonanej w dniu 7 października 2015 r. W dniu 26 czerwca 2018 r. PINB w S. przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których stwierdził, że nadal na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w J. posadowione są przyczepy holenderskie oraz nie są zachowane odległości od granic - zgodnie z warunkami technicznymi usytuowania obiektów. Następnie, w dniu 6 sierpnia 2018 r. PINB w S. przeprowadził kolejne oględziny i ustalił, że na ww. działkach usytuowane są domki typu holenderskiego - 6 sztuk o wymiarach około 3,10 x 8,80 x 2,90 m. Odległości od ogrodzenia wynoszą od około 1,50 do 5,20 m. Domki typu holenderskiego posadowione na kostce typu polbruk, bloczkach betonowych oraz belkach drewnianych. Część obiektów nie opiera się na kołach - ze względu na opady. Pod domkami widoczne są instalacje zewnętrzne (wod.-kan. oraz elektryczna). W środku butle gazowe do kuchenki gazowej oraz kominka i c.o. elektryczne — grzejniki. Odprowadzenie wód deszczowych na teren. W obiektach znajdują się: salon z aneksem kuchennym, łazienka, wc oraz dwa pokoje. W protokole z oględzin znalazły się także ustalenia dotyczące poszczególnych domków, jednakże pozbawione danych pozwalających na ich przyporządkowanie do konkretnych obiektów. Po dokonaniu podziału postępowania administracyjnego o znaku [...] (wszczętego w sprawie dziewięciu domków holenderskich, postawionych na działkach nr [...] i [...], przy ul. [...] w J.), na dziewięć odrębnych postępowań (dotyczących każdego z tych domków osobno), PINB w S. kontynuował postępowanie w stosunku do przedmiotowego domku nr [...] zlokalizowanego w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], równolegle do granicy z działką nr [...], pod znakiem: [...] W dniu 11 września 2018 r. A. i M. G. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o ustalenie przebiegu granic działek nr [...] i [...]. Do wniosku załączono kserokopię zgłoszenia prac geodezyjnych do Starosty [...] z dnia 6 września 2018 r., określającego przewidywany termin wykonania prac, polegających na wznowieniu znaków granicznych, na dzień 30 września 2019 r. PINB w S. odniósł się do ww. wniosku strony, wykazując brak podstaw do zawieszenia postępowania, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]., nakazującej A. i M. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w J.. W dalszej części uzasadnienia ZWINB w S. wskazał, że w dniu 8 sierpnia 2014 r. A. G. złożyła do Starosty [...] zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia z dniem 9 września 2014 r. "budowy powierzchni utwardzonej z kostki brukowej na podsypce piaskowo-cementowej pod przyczepy zarejestrowane, na kołach oraz obiektu małej architektury - drewniany mostek (niezwiązany z gruntem) oraz fontanna (bez ujęcia do wody). Sposób wykonania prac tradycyjny. Rodzaj i zakres określono w części rysunkowej. Odprowadzenie wód po terenie własnym. Roboty budowlane będą prowadzone w J. na dz. nr [...] i [...]". Ww. zgłoszenie nie obejmowało zlokalizowania na przedmiotowych działkach dziewięciu domków holenderskich, które zostały w latach 2012-14 postawione przez A. i M. G. na tej nieruchomości. Organ II instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że niepołączona trwale z gruntem przyczepa typu domek holenderski, jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a najbardziej adekwatnym dla niego pojęciem jest "barakowóz". Jak wynika z ustaleń PINB w S., przedmiotowe obiekty zostały umieszczone na bloczkach betonowych, są wydzielone z przestrzeni za pomocą ścian, podłóg oraz dachów, posiadają pokoje, aneksy kuchenne, łazienki i wc, są podłączone i wyposażone w instalacje wodno-kanalizacyjne i elektryczne, a ponadto nie posiadają rejestracji, co oznacza, że ich wykorzystanie w innych celach niż jako tymczasowe obiekty budowlane, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i nie zostało przez skarżących wykazane. Dodatkowo z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do akt sprawy wynika, że przedmiotowe obiekty budowlane ustawione są w sposób zorganizowany, na powierzchniach utwardzonych kostką betonową i towarzyszą im obiekty małej architektury, tarasy, oczko wodne oraz ozdobna zieleń, tworzące łącznie [...] zorganizowane w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, typowych dla miejscowości nadmorskich. W ocenie organu II instancji przedmiotowe domki holenderskie nie stanowią przyczep, zdefiniowanych w art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym jako "pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem", a potencjalna możliwość przemieszczania ich po drogach publicznych nie jest ich zasadniczą funkcją, lecz służy jedynie temu, aby usytuować je w określonym miejscu. Powyższe, uzasadnia przyjęcie przez organ I instancji, że ustawione na działkach skarżących, w tych samych miejscach podczas trzykrotnych oględzin nieruchomości, sporne domki holenderskie, niespełniające funkcji transportowo-komunikacyjnej, są tymczasowymi obiektami budowlanymi. Dalej, organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. oraz że brak dokonania wymaganego zgłoszenia, przesądza o tym, że do posadowienia przedmiotowych domków holenderskich nie mają zastosowania przepisy art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że ustawienie tymczasowych obiektów budowlanych (w dodatku na okres przekraczający 120 dni, jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, ponieważ obiekty posadowione w latach 2012-14 nadal znajdują się na nieruchomości), wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r.). W ocenie organu II instancji, analiza przeprowadzonego przez organ powiatowy postępowania wykazała jednak uchybienia proceduralne, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że domek holenderski, którego dotyczy nakaz rozbiórki, nie został precyzyjnie wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji. Organ powiatowy posługuje się określeniem "domek typu holenderskiego (Nr [...] - oznaczono przez organ) na terenie [...] przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J., gmina P.", co oznacza, że identyfikacja tego konkretnego domku wymaga znajomości akt sprawy, a w szczególności zapoznania się ze szkicem, na którym domki zostały ponumerowane przez PINB w S.. Tymczasem decyzja administracyjna powinna stanowić samoistny dokument, mogący funkcjonować bez znajomości akt sprawy, jednoznacznie wskazujący zakres i przedmiot nałożonego obowiązku rozbiórki. Ze względu na to, że początkowo postępowanie było prowadzone w sprawie wszystkich dziewięciu domków holenderskich łącznie, protokoły z kolejnych oględzin zawierają głównie ustalenia dotyczące całości inwestycji, a niektóre informacje w nich zawarte są ze sobą sprzeczne (np. w dniu 1 czerwca 2015 r. ustalono, że wymiary każdego z dziewięciu domków wynoszą ok. 8,50 x 2,80 x 2,30m, zaś w dniu 6 sierpnia 2018 r. - że domków jest sześć, o wymiarach 3,10 x 8,80 x 2,90m każdy). Jedynych szczegółowych pomiarów i ustaleń obejmujących poszczególne domki, zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2018 r. nie sposób natomiast przypisać do konkretnych obiektów. Również zdjęcia dołączone do poszczególnych protokołów nie zostały opisane i nie wiadomo, który z domków przedstawiają, co wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w każdym z dziewięciu postępowań administracyjnych odrębnie. Ponownie wydając decyzję w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. będzie zatem zobowiązany do jednoznacznego określenia, którego z dziewięciu domków holenderskich ona dotyczy - poprzez dokładne określenie jego lokalizacji (przykładowo: w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], równolegle do granicy z działką nr [...]), odległości od granicy z sąsiednią działką i wymiarów zewnętrznych, bądź poprzez dołączenie do każdego egzemplarza decyzji załącznika w postaci graficznej, stanowiącego jej integralną część, z oznaczeniem przedmiotu postępowania (w takiej sytuacji, informacja że załącznik stanowi integralną część decyzji, powinna zostać zawarta w sentencji decyzji). W przypadku dodatkowych pomieszczeń, dobudowanych do opisanych powyżej domków holenderskich, należy zaznaczyć czy zostały one włączone do danego postępowania (w takim przypadku sentencja decyzji powinna obejmować także te dobudówki), czy też stanowią przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia. Ponadto organ II instancji stwierdził, że niedopuszczalne jest, aby wniosek o zawieszenie postępowania, złożony przez stronę, rozpatrywać w decyzji, której podstawę prawną stanowi art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wniosek taki powinien być rozpatrzony przez organ administracji publicznej, zgodnie z procedurami określonymi w k.p.a., tj. poprzez wydanie odrębnego postanowienia w sprawie zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania, które powinno zostać osobno doręczone stronom. Dopiero po wydaniu orzeczenia w przedmiocie żądanego przez skarżących zawieszenia postępowania (w przypadku, gdy zostanie ono zawieszone - po podjęciu postępowania), możliwe będzie ponowne wydanie przez PINB w S. merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w trybie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że PINB w S. prawidłowo podjął w pierwszej kolejności działania zmierzające do zalegalizowania przedmiotowego domku holenderskiego na działce nr [...], przy ul. [...] w J.. Postanowienie, nakładające na inwestorów robót budowlanych, obowiązek wykonania i dostarczenia określonych dokumentów, wynikających z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zostało wydane w dniu 9 lipca 2015 r., a zatem ponad trzy lata temu. Sam fakt niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, stanowi dla organów nadzoru budowlanego wystarczającą podstawę do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust, 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast kwestia braku zachowania wymaganej w przepisach techniczno-budowlanych odległości przedmiotowego obiektu budowlanego od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie mogła stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji, nakazującej jego rozbiórkę. Domek holenderski, niepołączony trwale z gruntem i nieposiadający fundamentów, nie jest budynkiem, zdefiniowanym w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że w jego przypadku nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem, bez względu na to w jakiej faktycznej odległości od granicy działki został posadowiony przedmiotowy domek holenderski, jego usytuowanie nie może naruszać przepisów ww. rozporządzenia. Lokalizacja tego domku holenderskiego może być natomiast sprzeczna z zapisami Uchwały nr V/35/2003 Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], w szczególności dotyczącymi ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Wójt Gminy P., w zaświadczeniu z dnia 28 lutego 2018 r. stwierdził bowiem jedynie, że funkcja obiektów jest zgodna z przeznaczeniem terenu pod zabudowę typu letniskowego, natomiast ich lokalizacja dopiero będzie ewentualnie zgodna z planem miejscowym po spełnieniu wszystkich zawartych w nim ustaleń. Innymi słowy, ww. zaświadczenie nie stwierdza jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko zaświadczenie o takiej treści byłoby dla organów nadzoru budowlanego wiążące. Należy mieć zatem na względzie, że stwierdzenie ewentualnej niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co powinno być przedmiotem analizy, przeprowadzonej przez PINB w S. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy), w ogóle wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek bezpośredniego zastosowania unormowań zawartych w art. 48 ust. 1 tej ustawy, tj. nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. A. i M. G. złożyli sprzeciw od ww. decyzji ZWINB w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że jedynymi powodami uchylenia decyzji PINB w S. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest brak precyzyjnego określenia przedmiotu decyzji oraz brak rozpatrzenia żądania zawieszenia postępowania, a także brak precyzyjnego wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zwłaszcza w zakresie podstaw do zawieszenia postępowania oraz brak precyzyjnego wskazania jakie przepisy postępowania zostały przez organ I instancji naruszone, co w konsekwencji doprowadziło do braku prawidłowego uzasadnienia podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy w pełni zgodzić się z organem odwoławczym, że powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami proceduralnymi, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak słusznie zauważył ZWINB, domek holenderski, którego dotyczy orzeczony decyzją z dnia [...] nakaz rozbiórki nie został precyzyjnie wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji co powoduje, że jego identyfikacja w oparciu o samą decyzję nie jest możliwa. Także w uzasadnieniu tej decyzji brak jest dostatecznych danych umożliwiających ustalenie położenia domku. Odwoływanie się do numeru domku ze wskazaniem położenia na działce, na której znajdują się również inne domki, z pewnością nie jest wystarczające dla jego zlokalizowania. Rozstrzygnięcie nie wskazuje zatem należycie zakresu i przedmiotu nałożonego obowiązku Należy dodać, że samo wadliwe sformułowanie sentencji decyzji nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, o ile jej rekonstrukcja jest możliwa na podstawie akt postępowania administracyjnego. Jak bowiem wskazano powyżej dla możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie organowi I instancji nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie jednak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, którego domku dotyczy decyzja organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji zasadnie wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się początkowo w sprawie dziewięciu domków holenderskich, a dokonane ustalenia zawierają ustalenia dotyczące całości inwestycji, przy czym niektóre z nich są sprzeczne (np. w zakresie wymiarów domków). Szczegółowy protokół z dnia 6 sierpnia 2018 r. nie pozwala na przypisanie określonych obiektów do dokonanych w nim ustaleń. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie tylko wadliwie sformułował sentencję decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 k.p.a., ale także dopuścił się uchybienia proceduralnego w postaci naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na naruszeniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie organ drugiej instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, niemniej nie może zastępować organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są na tyle istotne, że w istocie uniemożliwiają ustalenie, którego obiektu dotyczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Tym samym niedopuszczalne, a nawet niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie merytorycznie w tym przedmiocie przez organ drugiej instancji. W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 k.p.a., a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już powyższa okoliczność stanowiła samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym zasadnie organ drugiej instancji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania decyzji, która określać będzie precyzyjnie obiekt, którego rozstrzygniecie dotyczy poprzez określenie jego lokalizacji lub dołączenie załącznika w formie graficznej. Organ winien również dokonać stosownych wyjaśnień w tym przedmiocie. Drugą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiło nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania winno przybrać formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji w ogóle nie rozstrzygnął o wniosku skarżących. O ile odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o tyle jego stanowisko w tym przedmiocie nie przybrało formy postanowienia. Tym samym strona nie miała możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, albowiem takie rozstrzygniecie nie zapadło. Z tych względów zasadnie organ drugiej instancji ograniczył się do polecenia organowi pierwszej instancji rozpoznania tego wniosku. Skoro bowiem wniosek nie został w ogóle rozpoznany, organ odwoławczy nie mógł poddać takiego rozstrzygnięcia kontroli, a tym samym wydać szczegółowych poleceń co do sposobu jego załatwienia, mimo że zarzut taki stawiają skarżący organowi drugiej instancji. Taka sytuacja pozbawiałaby stronę dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że niezależnie od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, strona ma możliwość zaskarżenia takiego postanowienia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania – art. 101 § 3 k.p.a.) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania – art. 142 k.p.a.). Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw. Z tych względów uznać należało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 123 § 1 k.p.a., a wydanie decyzji pomimo nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania było przedwczesne. Organ pierwszej instancji obowiązany będzie do dokonania odpowiednich wyjaśnień i wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że zaskarżona sprzeciwem decyzja winna zostać uchylona z tego względu, że organ nie wskazał, jakie przepisy naruszył organ pierwszej instancji. Co prawda zgodzić należy się ze stronami, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał precyzyjnie, jakie przepisy postępowania naruszył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., niemniej z opisu stwierdzonych uchybień jednoznacznie odczytać można, iż doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a. Tym samym takie uchybienie nie mogło skutkować uwzględnieniem sprzeciwu. W niniejszym postępowaniu Sąd nie ma możliwości odniesienia się do zarzutu, że organ zaniechał analizy przedwczesności wydanej decyzji w kontekście przedstawienia przez stronę większości wymaganych dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego, a także faktu braku zawinienia strony w nieprzedstawieniu projektu, które to z winy wykonawcy projektu nie zostało wykonane. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowiła okoliczność wydania decyzji wadliwej, niewskazującej precyzyjnie jej przedmiotu, której, z uwagi na uchybienia dowodowe, nie mógł zmienić organ drugiej instancji, a także nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Do chwili usunięcia powyższych uchybień, w szczególności do momentu jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania, nie ma możliwości oceny merytorycznej rozstrzygnięcia. Ocena skutków uchybienia przez stronę terminowi do przedłożenia dokumentów celem zalegalizowania budowy domku holenderskiego będzie możliwa dopiero, w sytuacji, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, tj. organ ustali precyzyjnie, jakiego obiektu dotyczy postępowanie i rozpozna wniosek formalny stron, w następstwie czego zostanie wydana decyzja administracyjna. W trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji administracyjnej Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, na co wskazywano na wstępie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza kompetencję organu odwoławczego, gdyż zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy pod kątem okoliczności wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, Sąd oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a.