II SA/Sz 1010/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. i D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez L.K. polegających na budowie wolnostojącego budynku dwustanowiskowego z poddaszem użytkowym, usytuowanego na terenie nieruchomości, dz. nr ewid. gr.[...] oraz zobowiązał L. K. do przedłożenia w terminie do dnia [...] następujących dokumentów, w celu doprowadzenia wskazanego samowolnie budowanego budynku, dwustanowiskowego z poddaszem użytkowym do stanu zgodnego z prawem, tj.: 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnione osoby i sprawdzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności bądź rzeczoznawcę budowlanego, 3. potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii zaświadczeń, aktualnych na dzień opracowania projektu, o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz kopii decyzji o wpisie do centralnego rejestru Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane, 4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej na wskazanej nieruchomości w dniu [...] inspektorzy organu stwierdzili, że obiekt garażowy wykonywany jest w technologii tradycyjnej - ściany murowane, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, z poddaszem użytkowym o funkcji składowej. Garaż jest dwustanowiskowy, o wym. zewnętrznych [...] w stanie ocieplonym i wysokości ściany szczytowej [...] do spodu płatwi kalenicowej. Budynek wyposażony jest w instalację elektroenergetyczną oraz kanalizację deszczową z odprowadzeniem do studni chłonnych. Według dokonanych pomiarów w trakcie kontroli, obiekt usytuowany jest w odległości [...] od ogrodzenia z dz. nr ew. gr. [...] oraz w odległości [...] od ogrodzenia z dz. nr ew. gr. [...]. W dniu kontroli stwierdzono, że roboty budowlane nie są zakończone, a inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o legalności budowy obiektu. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał L. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego wolnostojącego budynku garażowego dwustanowiskowego, usytuowanego na terenie nieruchomości , dz. nr ewid. gr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] ponownie przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, że od czasu poprzedniej kontroli w budynku garażowo-gospodarczym oraz w budynku mieszkalnym nie wykonano żadnych robót budowlanych, a w dzienniku budowy od dnia [...] nie figurują żadne wpisy. Budynek mieszkalny jest całkowicie wykończony i nie ma potrzeby wykonywania robót budowlanych zaś fakt, że administracyjnie budowa nie została zakończona (toczy się postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego) nie świadczy o faktycznym wykonywaniu robót budowlanych. Argument obecnego podczas kontroli w dniu [...] kierownika budowy, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy stanowi zaplecze budowy, nie ma poparcia w rzeczywistości. W obiekcie zgromadzono sprzęt ogrodniczy, urządzenia rekreacyjne, sportowe i narzędzia warsztatowe. Obiekt jest w pełni wykończony (nie wykonano jedynie robót budowlanych nad drewnianym stropem, a dostęp na poddasze odbywa się za pomocą dostawnej drabiny). W obiekcie wykonana jest instalacja oświetleniowa zewnętrzna i wewnętrzna, mechanizm zasilający do bramy garażowej. Posadzka w obiekcie wykończona jest terakotą, a ściany wewnątrz są wyłożone panelami. Budynek jest otynkowany z odprowadzeniem wód do systemu kanalizacyjnego, posiada stolarkę okienną i drzwiową. Dach budynku pokryto dachówką ceramiczną i wykonano system orynnowania. Teren wokół budynku gospodarczo-garażowego został zagospodarowany, plac przed obiektem wyłożony kostką brukową. Budynek nie nosi znamion obiektu tymczasowego, służącego celom zaplecza budowy. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że w dniu [...] została wydana na rzecz L.K. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - na terenie działki nr [...] obr. gm. Organ wskazał, iż wybudowany w warunkach samowoli obiekt garażowy nie spełnia warunku 3.2. powyższej decyzji, bowiem narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącym odległości budynków od granic działki budowlanej. Organ ustalił ponadto, że na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego. Decyzja ta nie obejmowała zezwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego. W piśmie z dnia 19 marca 2014 r. L.K. podniosła, że przedmiotowy budynek jest obiektem tymczasowym, pełniącym funkcję zaplecza budowy do czasu zakończenia budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonych obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 9 maja 2012 r. dlatego też stosownie do art. 48 ust. 1 4 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji L. K. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz błędną kwalifikację przez organ budynku wolnostojącego, który nie jest garażem lecz zapleczem budowy. Wskazała, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] nie stwierdza, że w budynku jest parkowany samochód ani jakiekolwiek rzeczy i części związane z samochodem. Sprzęt ogrodniczy służy do utrzymania należytego placu budowy. Odwołująca się oświadczyła, że o tym kiedy budynek zostanie rozebrany zadecyduje inwestor w porozumieniu z kierownikiem budowy, a nie organ. Wraz z pismem przewodnim z dnia 7 lipca 2014r. będącym uzupełnieniem odwołania, inwestorka przedłożyła decyzję PINB z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrzną instalacją: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, deszczową (rozsączającą do studni chłonnych), elektroenergetyczną, gazową na działce nr [...], położonej i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania L.K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny w sprawie oraz czynności podjęte przez organ I instancji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy ( ust. 2 tego przepisu). W myśl art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z przepisu tego wynika, że z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona została budowa obiektów czasowo służących prowadzeniu innych robót budowlanych. Jak wynika zaś z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że warunkiem zakwalifikowania spornego obiektu budowlanego jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, jest legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robót budowlanych, przy prowadzeniu których taki obiekt miałby być użytkowany. Organ stwierdził, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy L.K. legitymowała się stosownym pozwoleniem na budowę domu jednorodzinnego i nie zgłosiła organowi zakończenia robót budowlanych. W stosunku do obiektu objętego ww. pozwoleniem organ powiatowy przeprowadził postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z czego wynika, że budowa nie została formalnie zakończona. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że inwestor w świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, miał prawo wybudować obiekt o wymiarach [...] do czasowego użytkowania przy realizacji robót budowlanych podczas budowy domu jednorodzinnego, a na budowę tego rodzaju obiektu, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie jest wymagane pozwolenie na budowę. K. K. i D. K. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W skardze zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy bez wizji lokalnej oraz brak odniesienia się do naruszenia przez inwestora § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według skarżących, interpretacja spornego obiektu przez organ II instancji prowadzi do wniosku, że można by wybudować jako zaplecze budowy wieżowiec i postawić go gdzie się chce. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że kwestia niezgodnego z przepisami posadowienia obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych podlega regulacjom art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zatem nie może być też rozstrzygana w trybie art. 48 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Na wstępie wskazać trzeba, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest przestrzeganie zasady praworządności i działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). W myśl natomiast zasady prawdy obiektywnej (art. 7 tej ustawy), organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes strony i słuszny interes obywateli. Lektura pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zawarte w niej rozważania prowadzące do dokonanej oceny prawnej nie odpowiadają powyższym zasadom, gdyż są niepełne i nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów, przez co naruszają art. 77 § 1 i art. 80 K.pa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie rozbiórki samowolnie wybudowanego wolnostojącego budynku garażowego dwustanowiskowego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w realiach niniejszej sprawy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej wykonując bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wskazany w decyzji obiekt budowlany, czy też obiekt ten, z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013r. poz.1409) nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem nie wyczerpał znamion samowoli budowlanej. Zgodnie z treścią powyższego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z wykładni przyjętej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wynika, że jedynym warunkiem niezbędnym do zastosowania tego przepisu jest posiadanie przez inwestora "pozwolenia na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robót budowlanych, przy prowadzeniu których taki obiekt miałby być użytkowany". Powołana regulacja umożliwia więc budowę wszelkich obiektów, pod warunkiem, że będą one użytkowane jedynie czasowo. W świetle takiego rozumowania, nie ma żadnego znaczenia kwestia rzeczywistego przeznaczenia obiektu budowlanego wykonanego na terenie działki, na której prowadzona jest budowa objęta pozwoleniem na budowę. Wystarczy zatem, że inwestor oświadczy, że jest to obiekt czasowy i przeznaczony do rozbiórki. Sąd z takim rozumowaniem się nie zgadza, ponieważ pomija ono element prawdy obiektywnej i prowadzi do akceptowania działań podejmowanych contra legem. Zauważyć trzeba, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania", co jednak nie zwalnia organu stosującego prawo od dokonania ustaleń odpowiadających prawdzie obiektywnej, na podstawie logicznej i zgodnej z doświadczeniem życiowym oraz posiadaną wiedzą, oceny oświadczenia inwestora oraz innych zebranych na tę okoliczność dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. W ocenie Sądu, to okoliczności stanu faktycznego sprawy stanowić powinny punkt wyjścia do dokonania oceny materialnoprawnej, a prawidłowa subsumpcja ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, powinna obejmować ocenę: 1) czy sporny obiekt budowlany jest czasowo użytkowany, 2) czy jest to użytkowanie w trakcie robót budowlanych, 3) czy obiekt jest położony na terenie budowy. Z powyższego wynika, że obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 musi być funkcjonalnie powiązany z konkretną budową, co do której inwestor posiada pozwolenie na budowę, stanowiąc rzeczywiste zaplecze tej budowy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. zaniechał dokonania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na okoliczność przeznaczenia spornego obiektu. Zdaniem Sądu dokonując wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, nie można nie dostrzec, że ustawodawca nie pozostawił przesłanki przeznaczenia obiektu poza oceną organu orzekającego. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było ograniczenie wykładni co do tej kwestii i poprzestanie w tym względzie na stanowisku inwestora, to uczyniłby to wprost w przepisie zawierającym odesłanie do oświadczenia inwestora na okoliczność zaistnienia tej przesłanki. Omawiany przepis nie daje jednak takiej możliwości, a zatem, wbrew wywodom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w zaskarżonej decyzji, to organ I instancji postąpił zgodnie z prawem dokonując oceny materiału dowodowego zebranego na okoliczność rzeczywistego przeznaczenia spornego obiektu. Ponadto uwadze organu odwoławczego uszły fakty opisane w przywołanej, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] () zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalnego. Z uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] wynika bowiem, że jednym z odstępstw, od udzielonego decyzją z dnia [...] pozwolenia na budowę, było usytuowanie między innymi kuchni z jadalnią w miejscu projektowanego w budynku mieszkalnym garażu dwustanowiskowego. Organ odwoławczy z faktów tych nie wyprowadził żadnych logicznych i uwzględniających doświadczenie wniosków co do wartości dowodowej twierdzeń inwestorki. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest niezgodna zarówno z wyżej wymienionymi przepisami postępowania administracyjnego jak i z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wyżej przedstawione stanowisko Sądu, co do wykładni art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane i w tym kontekście podda ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wyjaśni w podjętym rozstrzygnięciu na jakich dowodach się oparł oraz których dowodów nie uwzględnił i z jakiej przyczyny. Z tych wszystkich względów, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparte zostało o art. 152 P.p.s.a.