II SA/Sz 1012/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] M.D., prowadzący Kopalnię "D" z siedzibą w [...] zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego w [...] na gruntach działki nr [...], o powierzchni [...] ha. Wnioskodawca załączył do wskazanego wniosku Raport o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] r., Burmistrz [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Z.L. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność wnikliwego zbadania zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu Gminy [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia[...], Burmistrz [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [...], o powierzchni [...] ha, w miejscowości [...], na działce nr [...], gm. [...]. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Z.L., A.S. i R.K. złożyli od niego odwołanie. Decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na mocy art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc, że dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora, wobec uzasadnionych wątpliwości co do faktycznych ustaleń planu, zlokalizowanie na przedmiotowej działce kopalni kruszywa wymaga podjęcia działań na rzecz aktualizacji ustaleń miejscowego planu Gminy [...], w części dotyczącej jednostki osadniczej [...]. W wyniku analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z częścią graficzną miejscowego planu Gminy [...] Kolegium stwierdziło, że nie można jednoznacznie przyjąć zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z obowiązującym planem, bowiem obszar w którym położona jest działka nr [...] nie posiada oznaczenia literowego ani cyfrowego, zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu. Kolegium zauważyło, że ustaleń można dokonać jedynie na podstawie kolorystyki części graficznej planu, która jest inna w egzemplarzu części graficznej miejscowego planu znajdującego się w zasobach Burmistrza a inna w egzemplarzu planu będącego w posiadaniu Starosty. Po raz trzeci rozpoznając sprawę, Burmistrz [...], decyzją z dnia[...], powołując się na art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego w [...] na gruntach działki nr [...]. Organ pierwszej instancji, w oparciu o wydany przez Referat Urbanistyki Rozwoju Lokalnego i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego na rzecz firmy P. D.D. z siedzibą w [...] wypis z dnia [...]r. z obowiązującego miejscowego planu Gminy [...], ustalił, że obszar działki nr [..] to teren upraw rolnych do potencjalnych zalesień, tereny łąk i pastwisk, a część ww. działki znajduje się w granicy eksploatacji powierzchniowej. Na tej podstawie Burmistrz [...]stwierdził, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu dla obszaru, w którym położona jest działka nr [...] w [...]. W. i Z.L., a także A.S. oraz R.K. złożyli od powyższej decyzji odwołania. W. i Z.L. podnieśli, że wszystkie trzy decyzje Burmistrza [...] są w zasadzie takie same. Zarzucili oni organowi, m.in., brak konsekwencji polegający na podaniu w uzasadnieniu decyzji, iż realizacja przedsięwzięcia nie zmieni sposobu wykorzystania terenu, bowiem w dalszym ciągu będą to tereny przeznaczone na cele rolnicze, gdy tymczasem w dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że eksploatacja surowca spowoduje trwałą zmianę rzeźby terenu, bowiem po jej zakończeniu powstanie wyrobisko, które zostanie samoistnie wypełnione wodą, tworząc zbiornik wodny, wpisując się trwale w lokalny krajobraz. A.S. i R.K. podnieśli w odwołaniu, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie sprzeczne jest z ustaleniami miejscowego planu. Odwołujący się zwrócili uwagę na różnice w wykorzystanych w tym postępowaniu załącznikach graficznych z egzemplarzem jaki przesłano do Starostwa Powiatowego w [...]. Zdaniem odwołujących się, do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] przesłano nieprawdziwe, błędne i nieprecyzyjne dane, gdyż pominięto fakt istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem inwestora, zabudowań mieszkalnych, czyli dwóch siedlisk oraz trzeciego w trakcie budowy. Strony zarzuciły także organowi brak ustaleń co do wyznaczenia stref ochronnych między budynkami mieszkalnymi, zabytkiem wpisanym do rejestru – Parkiem –[...] a kopalnią. Dodatkowo odwołujący się zaakcentowali problem zakłócenia stosunków wodnych polegający na obniżeniu poziomu wód, które nastąpiło w związku z powstaniem szeregu kopalni w tym rejonie, zaznaczając, że eksploatacja kopalni na terenie [...] spowoduje postępujący spadek poziomu wód powierzchniowych, co ich zdaniem, doprowadzi do całkowitej degradacji środowiska. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia[...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 87 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium powołało się na art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), zgodnie z którym, podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych zapisów, przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 29 marca 1996 r. Nr XXIV/196/1996 (publ. Dz. Urz. Województwa Koszalińskiego Nr 20, poz. 67). Organ odwoławczy wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie Kolegium, Burmistrz [...] w dniu [...] przedłożył wymienioną wyżej uchwałę z dnia 29 marca 1996 r. (część tekstową oraz plansze stanowiące załącznik graficzny) oraz aktualny wypis z miejscowego planu dla miejscowości [...], w części dotyczącej obszaru, w którym znajduje się działka objęta wnioskiem inwestora. W oparciu o przedłożone dokumenty Kolegium ustaliło, że: - w części tekstowej i graficznej miejscowego planu, obszarowi, w którym położona jest przedmiotowa działka nr [...], nie przypisano żadnego oznaczenia literowego (symbolu) co skutkuje brakiem możliwości określenia na podstawie części tekstowej jego przeznaczenia; - zakreślone w części graficznej planu kolorem fioletowym granice obszaru, według interpretacji organu pierwszej instancji uznane jako granice obszaru o udokumentowanym zasobie złóż mineralnych, obejmującego miejscowości [...] – stanowią, według legendy naniesionej na część graficzną planu, "tereny przemysłu, składów, budownictwa"; - obszar o symbolu [...] o ustaleniach: złoża kruszywa naturalnego, w części tekstowej planu dotyczącym jednostki siedliskowej [...], dotyczy zupełnie innego obszaru [...] części tej miejscowości; - dla jednostki siedliskowej [...] zarówno w części tekstowej jak i w graficznej miejscowego planu znajduje się obszar o symbolu [...] – obszar eksploatacji kruszywa, co oznacza, że miejsca eksploatacji kruszywa w miejscowym planie Gminy [...] zostały precyzyjnie wskazane; - w części graficznej planu, znajdującego się w zasobach Burmistrza, obszar, w którym położona jest działka nr [...](od strony [...] jeziora [...]) zakreskowany jest pionowymi grubymi liniami o kolorze zielonym (poszrafowane pasy), nie znajdującymi wyjaśnienia w legendzie mapy jako części graficznej planu, a według organu pierwszej instancji jest to teren potencjalnych zalesień; w obszarze tym znajdują się enklawy łąk i pastwisk, oznaczonych kolorem jasnozielonym, znajdujące odzwierciedlenie w legendzie natomiast w części graficznej miejscowego planu znajdującym się w zasobach Starostwa, takich pionowych zielonych linii nie ma a znajdują się tam tereny oznaczone jako enklawy łąk i pastwisk. Reasumując powyższe Kolegium stwierdziło, że analiza zarówno części tekstowej jak i części graficznej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] w części dotyczącej jednostki siedliskowej [...] nie daje podstaw do stwierdzenia, że działka nr [...] położona jest w obszarze eksploatacji złoża kruszywa. Zdaniem organu drugiej instancji, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdza, że planowana inwestycja – w obszarze terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla upraw rolnych – sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium ustaliło na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oryginału uchwały w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], że nie można pogodzić przeznaczenia terenu planowanego dla prowadzenia upraw rolnych, zalesień oraz łąk i pastwisk z planowaną przez inwestora eksploatacją kruszywa. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Burmistrz [...], wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co stanowiło podstawę uchylenia rozstrzygnięcia. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że podtrzymuje prezentowany już wcześniej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] pogląd, że planowane przez inwestora zamierzenie wymaga podjęcia działań na rzecz aktualizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. M.D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Kopalnia [...] "D" nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa, w tym prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 29 marca 1996 r., Nr XXIV/196/1996 w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drawsko Pomorskie. Skarżący podniósł, że Burmistrz [...] wydając decyzję w dniu [...]r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, opierając ją na analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zgodnie z obowiązującym w sprawie stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, miejscowy plan zagospodarowania terenu zawiera wyraźne wskazanie, że działka o numerze [...] jest położona na terenach eksploatacji powierzchniowej. Podnosząc, że na wskazanej działce istniały oraz nadal istnieją udokumentowane złoża kruszywa naturalnego. Skarżący podkreślił, że nabył przedmiotową nieruchomość od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy, a integralną częścią umowy sprzedaży było zaświadczenie o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...], z którego wprost wynikało, że na tym terenie można prowadzić prace związane z eksploatacją kopalin. W dalszej części skargi M.D. zauważył, że przed wydaniem decyzji Burmistrza [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) wydał w dniu [...]r. postanowienie uwzględniające realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego na działce nr [...] w miejscowości [...] i określił warunki prowadzenia wskazanego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego, istotny jest również fakt, że w sprawie planowanego przedsięwzięcia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował pozytywnie realizację wskazanego przedsięwzięcia w oparciu o wypis i wyrys z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia[...]. Reasumując, w ocenie skarżącego, wszystkie organy działały w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i interpretowały go jednoznacznie w ten sam sposób, potwierdzając możliwość prowadzenia eksploatacji udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego na działce nr[...]. W tej sytuacji, skoro z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa działka, położona jest w granicy eksploatacji powierzchniowej umożliwiającej prowadzenie działalności w zakresie wydobycia kruszywa, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczyło swoje kompetencje wskazując, że plan miejscowy winien być zmieniony, czy też zaktualizowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 24 listopada 2011 r., uczestnik postępowania A.S., I.S, R.K., W.L. wnieśli o oddalenie skargi, popierając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W złożonym oświadczeniu uczestnik postępowania A.S. podał, m.in., że zgromadzone w przedmiotowej sprawie materiały nie są zgodne ze stanem faktycznym. Postanowienie RDOŚ opiniujące raport należy uznać jako nieumyślne poświadczenie nieprawdy, bowiem organ ten nie miał pełnej i faktycznej wiedzy, która mogła mieć znaczący wpływ na mniej korzystne rozstrzygnięcie na rzecz wnioskodawcy. Ponadto, twierdzenie skarżącego dotyczące istnienia na przedmiotowej działce udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego jest niczym nie uzasadnione, bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających taki stan rzeczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka okoliczność, uzasadniająca wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z przyczyn innych niż te, które zostały podane w skardze, ale dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, zaistniała w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu stało się rozstrzygnięcie, którego procesową podstawę oparto na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza [...]z dnia[...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego w [...] na gruntach działki nr [...] o powierzchni [...]ha. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pomimo pewnej modyfikacji treści art. 138 § 2 K.p.a., wprowadzonej z dniem 11 kwietnia 2011 r. mocą art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), aktualne pozostają tezy dotychczasowego orzecznictwa, w którym podkreślano, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06). Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia obowiązkiem organu jest wskazanie organowi pierwszej instancji jakie okoliczności winien wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Lektura zaskarżonej decyzji nie pozwala poznać przesłanek jakimi kierowało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przeprowadził szeroki wywód odnośnie poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, zakończony jednoznacznym stwierdzeniem, że "przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdza, iż planowana przez inwestora inwestycja – w obszarze terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla upraw rolnych – sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", dodając, że "nie sposób przeznaczenia terenu planowanego dla prowadzenia upraw rolnych do potencjalnych zalesień oraz łąk i pastwisk, pogodzić z planowaną przez inwestora eksploatacją kruszywa". Z tak sformułowanymi tezami końcowymi organu odwoławczego, przesądzającymi o niezgodności z planem zamierzonej inwestycji, nie koresponduje sentencja decyzji, która z niewiadomych przyczyn nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz przekazuje ją, po raz czwarty, do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie konieczne jest wyjaśnienie okoliczności sprawy przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawierając jednoznaczne stanowisko organu odwoławczego, który odmiennie od Burmistrza [...] ocenił stan faktyczny i prawny w sprawie, nie zawiera jakichkolwiek wytycznych do organu pierwszej instancji, co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego lub wyjaśnienia budzących wątpliwości okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie przesądzając treści ostatecznego orzeczenia, uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozstrzygnięciu kasacyjnym, które w istocie nie zostało przez organ uzasadnione, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na braku podania przez organ przyczyn jego zastosowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec kasacyjnego charakteru zaskarżonej decyzji i stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa procesowego, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi, które dotykają już kwestii merytorycznych. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno uwzględnić poczynione w niniejszym wyroku uwagi, które po jego uprawomocnieniu staną się dlań wiążące.