II SA/Sz 1012/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 września 2012 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U., nr 127, poz. 1055), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] , w sprawie odmowy przyznania M. G. pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. M. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z prośbą "o dofinansowanie za leki." Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił przyznania pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego na wnioskowany cel. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. G. posiada dochód w kwocie [...] zł (renta + dodatek mieszkaniowy) i przekracza kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej [...] zł. Organ podał nadto, że na podstawie decyzji z dnia [..] r. przyznano stronie specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie do leków (w tym[...] ) w wysokości [...] zł na miesiące luty, marzec, kwiecień 2012 r. Odrębną decyzją z dnia [...] r. przyznano stronie dodatkową pomoc na dofinansowanie do zakupu leków w wysokości [...] zł na miesiąc [...] r. Organ I instancji wyjaśnił również, że możliwości finansowe Ośrodka są obecnie ograniczone, a ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana, nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe. Ponadto w [...] r. MOPR zrealizował świadczenia w postaci specjalnych zasiłków celowych i zasiłków celowych w wysokości [...] zł. Liczba rodzin uprawnionych do ww. świadczeń w 2011 r. wynosiła 9.123, a średnia wysokość świadczenia w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na środowisko wynosiła miesięcznie [...] zł. Natomiast w 2012 r. MOPR na realizację ww. zadań dysponuje budżetem w kwocie [...] zł. W dniu [..] r. M. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że w poprzedniej decyzji organ I instancji stwierdził, iż znajduje się on w trudnej sytuacji spowodowanej niepełnosprawnością i tym samym zachodził szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający przyznać mu wnioskowane świadczenie pieniężne. Dodatkowo odwołujący się skrytykował zachowanie pracownika MOPR, który zalecał mu zażywanie tańszych zamienników leków. Wskazał, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie na podstawie dawkowania do kiedy dane lekarstwo mu wystarcza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr[...] , uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję, Kolegium wskazało, że w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [....] zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W przepisie tym ustawodawca zastrzegł jednak, że zasada ta nie ma zastosowania do świadczeń wynikających z art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, w tym zatem również do regulowanego art. 41 - specjalnego zasiłku celowego. Z kolei, jak wynika z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Kolegium podkreśliło, że o tym kiedy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek nie może decydować subiektywna ocena organu, lecz decydować powinny kryteria zobiektyzowane, zgodne z wyartykułowaną w ustawie hierarchią wartości, w której wysoką rangę ma życie, zdrowie oraz godność ludzka. Jako kryterium niezbędne dla prawidłowej oceny Kolegium wskazało art. 7 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności. Powyższe determinuje zatem zakres badania przez organ I instancji uznania administracyjnego polegającej na ocenie zachowania granic uznania, analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie dokonał wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 ustawy pomocy społecznej pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" i nie zbadał, czy taki przypadek wystąpił w stosunku do M. G.. Kolegium podało dalej, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż kwestia częściowego pokrycia kosztów zakupu leków została załatwiona już przez organ I instancji odrębnymi decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...] r., na podstawie których przyznano skarżącemu zasiłki w wysokości odpowiednio [...] zł oraz [...] zł na okres od lutego do [...] r. Ponadto, poza sporem w analizowanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego pozostaje fakt, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe przewidziane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, bowiem dochód jej wynosi [...] zł, co oznacza, że nie może być beneficjentem świadczeń pieniężnych przyznawanych na zasadach ogólnych. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że okoliczność uprzedniego przyznania pomocy na cel, jakim jest zakup leków nie może sama z siebie uzasadniać odmowy przyznania pomocy w tej formie i na ten cel w kolejnych okresach. Ponadto stwierdzenie organu I instancji, że "posiadany przez Pana dochód umożliwia zaspokojenie potrzeb zgłoszonych w podaniu we własnym zakresie", nie może mieć racji bytu, gdyż jedną z przesłanek przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest okoliczność przekroczenia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Istotą pomocy w tej formie jest wykazanie istnienia/bądź nie "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji jednak tego nie uczynił. Organ ten nie przeanalizował również sytuacji życiowej strony i nie uzasadnił, że potrzeba w postaci dofinansowania do zakupu leków stanowi potrzebę, która może zostać sfinansowana ze środków własnych, a zarazem nie może być finansowana ze środków wydatkowanych na pomoc społeczną. Organ I instancji nie ustalił nawet o dofinansowanie do jakich leków ubiega się M. G.. Specjalny zasiłek celowy ma bowiem wyjątkowy charakter i powinien być przeznaczony na zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Tym samym, Kolegium uznało, że uzasadnienie zakwestionowanej decyzji administracyjnej nie wykazuje, czy w sprawie M. G. zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", zwłaszcza w kontekście ustaleń pracownika socjalnego, iż w dniu [..] r. M. G. został zaliczony do osób całkowicie niezdolnych do pracy do dnia [...] r. (choruje na schizofrenię). Reasumując organ odwoławczy podał, że przepisy postępowania administracyjnego wskazują formę, jakiej powinien odpowiadać akt administracyjny. W tym zakresie obowiązuje art. 107 K.p.a., który nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek zachowania określonych wymagań. Niezachowanie tych wymagań powoduje dotknięcie decyzji wadami o określonym ciężarze gatunkowym. Do takich wad zaliczyć należy, między innymi, wadliwość uzasadnienia decyzji, polegającą na tym, że organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił fakty będące podstawą rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Pismem z dnia [...] r. M. G. złożył skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie lub jej zmianę. W uzasadnieniu skargi podał okoliczności dotyczące postępowań prowadzonych w jego sprawach przez różne organy i sądy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych argumentów, ani dowodów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący poparł skargę i podał, że domagał się przyznania zasiłku celowego na leki. Wskazał również, że nie wyczerpał trybu postępowania określonego w art. 111 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., Nr 270). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga M. G. nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podkreślić przy tym należy, że ocena legalności działania organu administracji sprowadza się w głównej mierze do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych, regulujących dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Stosownie do treści zastosowanego w sprawie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do jej wydania. Przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 K.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 K.p.a. i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga aby organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący, a w konsekwencji nie zezwalał na to, aby na jego podstawie wydać decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie zatem zarzucił organowi pierwszej instancji, że nie dokonał wykładni użytego przez ustawodawcę art. 41 ustawy o pomocy społecznej pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" i nie zbadał, czy sytuacja taka dotyczy skarżącego. Jak słusznie wskazało Kolegium organ pierwszej instancji nie przeanalizował sytuacji życiowej strony (w tym materialnej i zdrowotnej) i nie uzasadnił, że dofinansowanie do zakupu leków stanowi potrzebę, która może zostać sfinansowana ze środków własnych, a zarazem nie może być finansowana ze środków wydatkowanych na pomoc społeczną. W tej sytuacji przyznać trzeba rację Kolegium, że po analizie zebranego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego potraktował sytuację strony jako nie wyjaśnioną należycie. Podkreślić przy tym należy, że tak poważne braki postępowania wyjaśniającego nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem kluczowe dla rozstrzygnięcia końcowego okoliczności nie podlegałyby dwukrotnej ocenie organów orzekających w sprawie. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo zastosowało zatem art. 138 § 2 K.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Tym samym zarzuty skargi dotyczące postępowań prowadzonych w sprawach skarżącego przez inne organy i sądy nie miały wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.