II SA/Sz 1013/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno – technicznej dotyczącej wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta w dniu [...] r. decyzją nr [...] na podstawie art. 22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz.2027), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), artykułu 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2001 r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) z wniosku A. S. dotyczącego roboty geodezyjnej [...] odmówił uchylenia czynności materialno-technicznych dotyczących wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany rodzaju użytku gruntowego z "[...]" na "[...]" w działce nr [...] stanowiącej własność A. S. położonej w mieście [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Pilna potrzeba zapewnienia aktualności operatów ewidencyjnych oraz dostosowania do stanu prawnego wynikającego z rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyniknęła w chwili wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. ustaw o podatkach lokalnych, podatku rolnym i leśnym. W celu przeprowadzenia sprawnego i szybkiego procesu aktualizacji operatów ewidencyjnych do starostów zostało przekazane "stanowisko wspólne Urzędu Geodezji i Kartografii, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwa Finansów" z dnia [...] r., określające tryb i zasady przeprowadzania aktualizacji w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z cytowanym wyżej wspólnym stanowiskiem, starosta został zobowiązany do ustalenia w trybie pilnym faktycznego sposobu użytkowania gruntów i nadać im właściwe oznaczenie w ewidencji. Stanowisko wspólne zalecało, aby w pierwszej kolejności wprowadzić zmiany z urzędu w trybie czynności materialno-technicznych na podstawie dokumentów, o których mowa w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. między innymi na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. W takim przypadku proces aktualizacji kończy zawiadomienie przekazane podmiotowi, o którym mowa w § 49 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Na podstawie przeprowadzonego postępowania w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, prace związane z aktualizacją operatu ewidencyjnego na terenie miasta i gminy [...] wykonywała firma "[....]" Geodezja i Kartografia ze [...]. Praca została zaewidencjonowana w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod pozycją. [...]. Operat geodezyjny, będący wynikiem tej pracy, został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] roku. W skład operatu wchodził między innymi wykaz zmian danych ewidencyjnych, będący w myśl § 46 ust. 2 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który był podstawą ich wprowadzenia. Wykaz zmian w nowym stanie posiadania określał faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej działki nr [...]. Zgodnie z tym wykazem użytek "[...]" o pow.[...] ha został zmieniony na "[...]". Zmiana do części opisowej operatu ewidencyjnego została wprowadzona w dniu [...] r., o czym właściciel nieruchomości został poinformowany stosownym zawiadomieniem. Właściciel nieruchomości nie wniósł zastrzeżeń, co do charakteru wprowadzonej zmiany w oznaczeniu użytku. Starosta podał, że dalsze zmiany w operacie są zgodne z faktycznym stanem użytkowania nieruchomości. O powyższym świadczy fakt, że w trakcie prac geodezyjnych związanych z podziałem działki [..] na działki [...] realizowanych we [...] roku na wniosek właściciela zostały wprowadzone do operatu ewidencyjnego kolejne zmiany. Wykonawca prac stwierdził na gruncie brak zabudowań i użytek "[...]" o powierzchni [...] ha został zmieniony na użytek "[...]". Dodatkowo w trakcie tych prac na wniosek właściciela usunięto numer adresowy nieruchomości. Ponadto w roku [...] właściciel nie wniósł zastrzeżeń do decyzji Starosty znak [...] ( nr [...]) z dnia [...] r. w sprawie określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej dla działek nr [...], która to decyzja opracowana na podstawie uproszczonego planu urządzania lasu stanowiła podstawę dla właściciela do prowadzenia prac związanych z pozyskiwaniem drewna. Starosta stwierdził, że wykonawca prac geodezyjnych prawidłowo określił rodzaj użytku gruntowego przedmiotowej działki jako las, ponieważ jest on zgodny z definicją lasu wyrażoną w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz. U. z 2000r. Nr 56, poz. 679 z późn. zm.), a art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nakazuje prowadzenie ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej lasów z uwzględnieniem przepisów o lasach. Potwierdzenie takiego stanu rzeczy przyniosły wyniki przeprowadzonych na gruncie dnia [...]r. oględzin nieruchomości. Zdaniem Starosty podnoszony przez wnioskodawcę w swoich pismach zarzut, że w chwili wprowadzenia zmian do ewidencji, gruntów i budynków na terenie działki nr [...] znajdowały się urządzenia służące rekreacji i wypoczynkowi tj. (budynki, kempingi, studnia, urządzenia wodne/kanalizacyjne-sieć uzbrojenia podziemnego, slupy eNN, lampy eNN, strzelnica sportowa, ścieżki i alejki służące komunikacji, rekreacji i wypoczynkowi jest bezzasadny, gdyż nie znajduje potwierdzenia w wynikach oględzin nieruchomości oraz w innych dokumentach zebranych w trakcie postępowania. Organ wskazał, że w operacie szacunkowym opracowanym w [...] r. w związku ze sprzedażą nieruchomości, przedmiotem wyceny był jedynie grunt oraz zadrzewienie. Wyceniana nieruchomość została określona jako niezagospodarowana. W akcie notarialnym z tego samego roku, nieruchomość opisano jako "zabudowaną byłym ośrodkiem wypoczynkowym". Z powyższego Starosta wywiódł, że przynajmniej od roku [...] nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele rekreacyjne – wypoczynkowe, dlatego też nie można w operacie ewidencyjnym zaliczyć tej nieruchomości do terenów rekreacyjno wypoczynkowych, ponieważ nie spełnia ona kryteriów określonych w załączniku nr 6 pkt 3 ppkt 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. A. .S. złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o jej uchylenie oraz liczne zastrzeżenia do czynności wykonanych w ramach przedmiotowego postępowania. Odwołujący się podjął obszerną polemikę z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do kwestii związanych z merytoryczną oceną dowodów w zakresie ustalenia właściwego oznaczenia użytku gruntowego na działce nr [...]. Dodatkowo stwierdził, iż "udostępnione stronie w dniu [...] r. dokumenty stanowiły jedynie odzwierciedlenie prowadzonej w tej sprawie korespondencji". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...]r . nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty dnia [...] r., znak: [...], w sprawie odmowy uchylenia czynności materialno- technicznych dotyczących wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany rodzaju użytku gruntowego z "[...]" na "[...]" w działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność A. S., położonej w mieście [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił wprowadzenia zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków w postaci wprowadzenia symbolu "[...]" w miejsce dotychczasowego "[...]" w działce ewidencyjnej nr [...] (nr przed podziałem) o powierzchni [...] ha położonej w mieście [...], stanowiącej własność A. S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy umożliwił stronie zapoznanie się z całością akt administracyjnych. Strona po zapoznaniu się z aktami wniosła pytania odnośnie sprawy, na które Inspektor szczegółowo udzielił odpowiedzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nakładają na starostę obowiązek prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Ponadto § 44 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zobowiązuje starostę do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z dostępnymi materiałami źródłowymi, a więc również wprowadzania zmian z urzędu w trybie czynności materialno-technicznych na podstawie dokumentów, o których mowa w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym zachodziła konieczność dostosowania zapisów i oznaczeń w ewidencji gruntów i budynków do obecnie obowiązujących przepisów w odniesieniu m.in. do przypadków występowania w ewidencji gruntów i budynków gruntów oznaczonych symbolem "[...]". Do kompetencji starostów należało usunięcie rozbieżności poprzez wprowadzenie zmian z urzędu na podstawie dokumentów, o których mowa w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Dopuszczenie wielu różnorodnych w swym charakterze źródeł danych podlegających ewidencji gruntów i budynków i służących uaktualnieniu tej ewidencji nie oznacza, zdaniem Inspektora, możliwości dokumentowania danych i ich zmian przy użyciu dowolnego źródła. Niedopuszczalnym jest zastępowanie danych wynikających z decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych i aktów notarialnych danymi opracowanymi na podstawie innych dokumentów, w tym także danymi wynikającymi z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby bowiem w istocie naruszenie właściwości zastrzeżonej przez prawodawcę dla organów administracji publicznej, sądów i notariuszy w .sprawach określonego rodzaju, poprzez nieuzasadnione dokumentowanie danych należących do kompetencji wymienionych podmiotów, przez inne osoby (organy, podmioty). Dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków należy łącznie udokumentować: protokółem określającym źródła informacji, które zostały przyjęte za podstawę zmian takie jak: mapa zasadnicza, zdjęcia lotnicze, ortofotomapa, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plan urządzania lasu, akta postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, protokoły oględzin itp., wykazem działek ewidencyjnych, które były przedmiotem aktualizacji w tym trybie, kopiami decyzji i innych materiałów wykorzystanych w procesie aktualizacji. W tym przypadku proces aktualizacji kończy zawiadomienie przekazywane podmiotom, o których mowa w § 49 ust. 1 pkt.1 rozporządzenia. W następnej kolejności, zdaniem Inspektora, w sytuacjach, gdy organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków uzna, że wprowadzenie zmian wymaga dodatkowych wyjaśnień lub dodatkowych dowodów, stosuje się tryb wskazany w § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tzn. przeprowadza się w tej sprawie postępowanie wyjaśniające zakończone decyzją administracyjną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do w/w przepisu organ I instancji prowadzi ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów z uwzględnieniem przepisów o lasach. W art. 20 ust. 2 ustawy o lasach ustawodawca wyraźnie wskazał, że w powszechnej ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzania lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. W świecie tych przepisów, najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Odwrotna kolejność byłaby sprzeczna z treścią wymienionych przepisów prawa. Także rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. wprowadziło zgodność z przepisami rozporządzenia z ustawą o lasach. Tymczasem Starosta wydając przedmiotową decyzję zmieniającą użytek z "[...]" na użytek "[...]", poprzestał wyłącznie na dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych, w którym w nowym stanie posiadania określono faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej działki nr [...] (nr działki przed podziałem), a także postąpił wbrew powyższemu przepisowi, gdyż wg ówczesnego stanu prawnego brak było podstaw do dokonania przedmiotowej zmiany. Organ II instancji uznał, że w przeprowadzonym przez Starostę postępowaniu nadmiernie skoncentrowano się na kwestii podtrzymania dokonanej uprzednio przez siebie czynności materialno-technicznej, w której to na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych, sporządzonego przez wykonawcę roboty geodezyjnej zarejestrowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...] dokonał zmian w operacie geodezyjnym, kosztem prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji gdy dowody, te zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego były istotne dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Inspektor stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne i podjęte rozstrzygnięcie były błędne, albowiem podjęte postępowanie miało wyjaśnić "jaki użytek winien być przyjęty zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków w przedmiotowej działce "[...]" czy "[...]", a nie rozstrzygać o poprawności wykonanej czynności materialno- technicznej dotyczącej wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany rodzaju użytku gruntowego z "[...]" na "[...]" w działce ewidencyjnej nr [...] (nr przed podziałem) stanowiącej własność A. S. położonej w mieście [...]. Jednakże, zdaniem organu należało stwierdzić, iż w stanie obecnym, w sytuacji, gdy w dniu [...] r. na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, w związku ze sporządzoną wg stanu na dzień [...] r. inwentaryzacją stanu lasu dla działki ewidencyjnej nr [...] (nr przed podziałem) Starosta wydał decyzję nr [...], znak: [....], w której określił dla przedmiotowej działki zadania z zakresu gospodarki leśnej, należało problem rozpatrzyć całościowo i uznać, że użytek na działce ewidencyjnej nr [...] (nr przed podziałem) stanowi "[...]". Odnośnie zastrzeżeń strony co do "niefachowego, nie sumiennego i nieudolnego prowadzenia czynności w trakcie postępowania administracyjnego, oraz pominięcia bardzo ważnych dowodów mających duże znaczenie dla sprawy", organ uznał, że są one merytorycznie nieuzasadnione. A. S. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o jej uchylenie oraz spowodowanie procedury mającej na celu uchylenie decyzji nr [...] z [...]r., określającej dla właściciela działki nr [...] zadania gospodarki leśnej na okres od [....]r. do [....]r., a także wskazanie nazwisk konkretnych osób ponoszących bezpośrednio winę za powstałe nieprawidłowości. Ponowił argumentację jak w odwołaniu dotyczącą wadliwie wykonanej roboty geodezyjnej [....]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / dz. U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm./ , zwaną dalej w skrócie "Ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej wymienionych. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu nie tylko o ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale w zakresie proceduralnym na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego . Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek strony określa przedmiot postępowania administracyjnego i bez wyraźnej zgody strony organ nie może zmienić przedmiotu sprawy. We wniosku z dnia [....]r. skarżący żądał uchylenia czynności materialno-technicznej i sprostowania wpisu dokonanego w ewidencji gruntów i budynków w [...]r. dotyczącego działki nr [...] w miejscowości [...] ( robota geodezyjna [...]). Organ I instancji działając w granicach wniosku strony odmówił uchylenia czynności materialno-techniczych dotyczących wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany rodzaju użytku gruntowego z "[...]" na "[...]" w działce nr [...] z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji z [...]r. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać sprawę w zakresie objętym wnioskiem strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając odwołanie strony w dniu [...] r. odniósł się do sprawy kompleksowo i nie zwrócił uwagi, że jest związany granicami wniosku strony. Rozstrzygniecie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji jest niepełne, gdyż nie odnosi się do czynności materialno-technicznych, których strona domagała się uchylenia. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego winien rozpoznać sprawę w kontekście zbadania zasadności żądania uchylenia czynności materialno-technicznej związanej z wprowadzeniem zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnić należy, że Sąd w postępowaniu sądowym bada legalność decyzji administracyjnych wydanych w konkretnym postępowaniu administracyjnym oraz nie jest uprawniony do wskazania nazwisk osób ponoszących bezpośrednio winę za powstałe nieprawidłowości, dlatego też nie mógł uwzględnić wniosków skargi w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 powyższej ustawy.