II SA/Sz 1014/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia S.G. na postanowienie Burmistrza, reprezentowanego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dnia [...], nr [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie decyzji własnej z dnia [...], nr [...], w sprawie przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz dzieci [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...] organ I instancji przyznał S.G., na rzecz dzieci [...], na okres [...] dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W dniu [...] do organu I instancji wpłynął wniosek S.G. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. We wniosku strona powołała się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem w jej ocenie zaszły w sprawie nowe istotne nowe okoliczności faktyczne, polegające na wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, zgodnie z którą dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde dziecko, tj. dodatek ten przysługuje do każdego zasiłku rodzinnego. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne, ani dowody, a strona nie może powoływać się na uchwałę NSA jako przesłankę uprawniającą do wznowienia postępowania administracyjnego i odmówił wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...], na które strona wniosła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową mającą na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b K.p.a. Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania rodzi obowiązek wydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Po wszczęciu postępowania organ bada, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a., stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania i w jaki sposób przesłanka ta może zaważyć na rozstrzygnięciu istoty sprawy i następnie zajmuje stanowisko w trybie art. 151 K.p.a. Odmowa wznowienia postępowania, może nastąpić wyłącznie z przyczyn podmiotowych, tj. gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz z przyczyn przedmiotowych, tj. gdy złożenie wniosku o wznowienie nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 K.p.a. Powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu jest niedopuszczalna. Na powyższe postanowienie S.G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 8 pkt 2 w związku a art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości [...] zł na wszystkie dzieci w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, nie zależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, ma prawo do otrzymywania dodatku w kwocie po [...] zł.; 2) art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w związku z art. 8 Konstytucji RP przez brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na oboje małoletnich dzieci, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości wobec prawa, zakazu dyskryminacji, funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki macierzyństwa i rodzicielstwa oraz prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, prawa korzystania przez matkę, przed i po urodzeniu dzieci, ze szczególnej pomocy w zakresie określonym ustawą o świadczeniach rodzinnych, 3) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przez brak jego zastosowania, co także doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka urodzonego z ciąży mnogiej, do czego zobowiązane są m.in. władze administracyjne, 4) art. 6 K.p.a. przez podjęcie decyzji i uzasadnienie jej wbrew przepisom prawa, 5) sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego polegająca na przyjęciu, że matki dzieci z ciąży mnogiej mają uprzywilejowaną sytuację względem innych matek, gdyż otrzymują świadczenia wraz z dodatkami przez okres 36 miesięcy, a nie 24 miesięcy, 6) naruszenie art. 7 K.p.a., art. 6 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnień i należytej weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z niniejszej sprawy i ustawy o świadczeniach rodzinnych, Skarżąca stwierdziła także, że skargę "opiera o treść: 1) art. 145 § 1 pkt 5 KPA, z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności istniejących w chwili wydania decyzji, a polegających na wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały sygn. akt IOPS 15/13 z dnia 26.06.2014 r., w której dokonano jednoznacznej oceny regulacji prawnych dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, (patrz ustawa z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych) a obowiązujących w chwili wydawania decyzji, której wznowienia strona żąda. 2) ewentualnie o art. 145 § 1 pkt 7 KPA z uwagi na odmienne rozstrzygniecie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii przysługiwania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, o którym mowa w art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). 3) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Sz 94/14 z dnia 18 września 2014 roku Pani K.W. (za jej pozwoleniem)." W związku z powyższym S.G. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej dodatku w wysokości po [...] zł, na każde dziecko, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Ponadto wniosła o : 3) zwolnienie od ponoszenia kosztów sądowych. Swoją skargę skarżąca szeroko uzasadniła powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylające postanowienie Burmistrza odmawiające, w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a., wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...], i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozważając niniejszą sprawę należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Właściwy do wznowienia postępowania organ administracji bada w niej, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a., czy został wniesiony przez stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., oraz czy został wniesiony w terminie określonym w art. 148 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały, powołane we wniosku o wznowienie postępowania, podstawy wznowienia. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Powodem odmowy nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Dopiero pozytywne ustalenia w pierwszym etapie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie stwierdziło, że organ I instancji, wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, naruszył obowiązujące przepisy prawa. Wydając bowiem rozstrzygnięcie kończące pierwszy etap postępowania wznowieniowego, rozstrzygnął kwestie podlegające badaniu, po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w drugim etapie postępowania. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie też) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie sądu, zaskarżone postanowienie jest zgodne z powyższym przepisem. W tej sytuacji, wszelkie zarzuty skargi sąd uznał za przedwczesne, bowiem dotyczą kwestii prawidłowości decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.