II SA/Sz 1015/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /spr./ Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [..] stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, II. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę[...] ([...] t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...] Prezydent Miasta[...] , na podstawie art. 28 ust. 1 , 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5 i ust. 6, art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...] r. w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, zezwolił wymienionemu wnioskodawcy na transport i zbieranie, wyszczególnionych w tej decyzji, odpadów; wskazał, że transportowanie tych odpadów może się odbywać na terenie Województwa[...] , a ich zbieranie na terenie Gminy Miasto[...] ; odmówił uzgodnienia miejsc magazynowania odpadów w miejscu oznaczonym we wniosku strony z dnia [...] r.; określił sposoby transportu odpadów; zobowiązał wnioskodawcę do przekazywania odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania podmiotom posiadającym decyzje administracyjne zezwalające na prowadzenie takiej działalności, prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z art. 36 ustawy o odpadach oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 152, poz. 1736); składania marszałkowi województwa [...] na formularzach, stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie zakresu informacji oraz wzorów formularzy służących do sporządzania i przekazywania zbiorczych zestawień danych (Dz. U. Nr 152, poz. 1737), zgodnie z art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, do końca pierwszego kwartału każdego roku za rok poprzedni zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi, a ponadto wskazał, że J. P. jest odpowiedzialny za ewentualne straty wynikłe z nieprawidłowego wykonania powyższej decyzji oraz określił, że decyzja ta jest ważna do dnia [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji przywołał stosowne przepisy ustawy o odpadach, tj. art. 28 ust. 3 i 4 oraz art. 29 ust. 1 wskazując, kiedy możliwa jest odmowa wydania przedmiotowego zezwolenia w zakresie uzgodnienia miejsca magazynowania odpadów, tj. w przypadku stwierdzenia, że: zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymogami ustawy, mógłby powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska lub jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. I tak, w ocenie Prezydenta, przedstawione przez stronę we wniosku z dnia [...] r. miejsce magazynowania odpadów, tj. pomieszczenie magazynowe przy ul.[...] , posiada nieuregulowany status prawny z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie samowoli budowlanej, dotyczącej tego obiektu. Z tego względu, jak wskazano w dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji, miejsce i sposób magazynowania odpadów wskazane przez wnioskodawcę są niezgodne z treścią art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy o odpadach, co uzasadniało odmowę uzgodnienia w zezwoleniu miejsca magazynowania odpadów. Od decyzji tej odwołał się J. P., wnosząc o zmianę jej pkt III, poprzez wyrażenie zgody na prowadzenie punktu skupu przy ul. [...] w[...] . Zadaniem odwołującego się, stanowisko organu pierwszej instancji, zaprezentowane we wskazanej na wstępie decyzji, jest nieuzasadnione albowiem zwracał się on o wydanie zezwolenia na skup poszczególnych odpadów, a nie na ich magazynowanie. Ponadto, w odwołaniu podkreślono też, że niezrozumiałe jest powoływanie się przez organ na nieuregulowany status prawny pomieszczenia magazynowego, skoro sprawa ta została wyjaśniona w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie ww. odwołania, J. P. ponownie podkreślił, że organ pierwszej instancji bez stosownego uzasadnienia wydał decyzję w uszczuplonym zakresie. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 28 ust. 5 i 6, art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania J. P. od wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z wniosku skarżącego oraz z dołączonego do tego wniosku zaświadczenia o zmianie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia[...] . Nr ew. [...] wydanego przez Urząd Miejski w [...] wynika, iż na terenie przy ul. [...] w [...] J. P. prowadzi skup złomu metali, złomu stalowego i makulatury. Przedmiotowa działalność w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (art. 3 ust. 3 pkt 1) stanowi gospodarowanie odpadami, ponieważ w ramach tej działalności prowadzone jest zbieranie, transport i magazynowanie odpadów. Na prowadzenie tej działalności, zgodnie z art. 28 ust. 1-3 ww. ustawy wymagane jest zezwolenie, które wydaje stosowny organ na wniosek posiadacza odpadów w drodze decyzji - ust. 4 art. 28. W decyzji tej, w myśl art. 28 ust. 5 pkt 3 oraz art. 63 ust. 6 pkt 6 wskazanej ustawy, organ określa również miejsce i sposób magazynowania odpadów. Pod pojęciem magazynowania odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3, rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Posiadacz odpadów, w myśl art.7 ust. 1 ww. ustawy obowiązany jest do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. W dalszym ciągu uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazano, że przypadki, w których organ pierwszej instancji odmawia wydania przedmiotowego zezwolenia zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 ust. 1 ustawy, który stanowi, że następuje to wtedy, gdy zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami ustawy, mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska lub jest niezgodny z planami gospodarki odpadami prawnego. Następnie, Kolegium podkreśliło, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, dotyczącej budynku, w którym skarżący zamierzał magazynować zbierane odpady, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazującą rozbiórkę ww. pomieszczenia magazynowego. Powyższa sprawa, na skutek odwołania strony, była rozpatrywana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] , który decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie ma możliwości ustalenia w zaskarżonej decyzji wskazanego przez skarżącego miejsca magazynowania odpadów, gdyż sankcjonowałoby to stan niezgodny z prawem. W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] , skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jaki i decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o ochronie środowiska. Jednocześnie skarżący przytoczył argumenty wcześniej podniesione w odwołaniu wskazując, że nie może zaakceptować "okrojonej" decyzji organu pierwszej instancji, zezwalającej na transport i zbieranie odpadów i jednocześnie nie wskazującej żadnego miejsca, gdzie taką działalność mógłby on prowadzić. Jednocześnie skarżący wskazał, że wszelkie kontrole dokonane na terenie, gdzie prowadzi działalność, nie stwierdziły, by powodowała ona zagrożenia dla ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Natomiast, jak stanowi art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (...). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według ww. kryterium dostarczyła podstaw do uznania skargi za skuteczną, choć z innych przyczyn niż w niej przytoczone, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa stanowiącym, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), przyczynę nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na terenie przy ul. [...] w [...] J. P. prowadzi skup złomu metali, złomu stalowego i makulatury, która to działalność wymaga stosownego zezwolenia. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) "posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów, jest obowiązany uzyskać zezwolenie na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 32 ust. 1" (nie znajdującego zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z kolejnymi ustępami ww. artykułu: - zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; wymóg zasięgania opinii prezydenta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu (ust. 2), - zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje się w drodze decyzji na wniosek, który powinien odpowiednio zawierać: 1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu (...), 2) oznaczenie obszaru prowadzenia działalności, 3) wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów, 4) wskazanie sposobu i środków transportu odpadów, 5) przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów, 6) przewidywany okres wykonywania działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów (ust. 4). Wniosek taki skarżący złożył w dniu [...] r. wskazując min., że odpady składowane będą w szczelnych, specjalnie do tego przystosowanych kontenerach, metale kolorowe w pojemnikach, w pomieszczeniu magazynowym wzniesionym zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane (...) oraz przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym. Jak stanowi ust. 5 art. 28, "w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów określa się odpowiednio: 1) rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu, 2) oznaczenie obszaru prowadzenia działalności, 3) miejsce i sposób magazynowania odpadów, 4) sposób i środki transportu odpadów, 5) dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska, 6) czas obowiązywania zezwolenia" (ust. 5). Artykuł 29 ust. 1 omawianej ustawy wskazuje natomiast, kiedy właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów. I tak, jest to możliwe, gdy: "zamierzony sposób gospodarki odpadami: 1) jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach, 2) mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, 3) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami". Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ww. ustawy magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, a określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje min. w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, o którym mowa w art. 28 ust. 1. Mając na uwadze powyższe uregulowania, stwierdzić należy, że obydwie decyzje wydane w niniejszej sprawie, tj. decyzja organu pierwszej instancji zezwalająca J. P. na transport i zbieranie poszczególnych odpadów i jednocześnie odmawiająca uzgodnienia miejsca magazynowania tych odpadów oraz, sankcjonujące ją, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. uwagi do art. 156 Kpa - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., str. 235). Wystąpienia tego rodzaju "kwalifikowanego" naruszenia prawa, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jest oczywiste po przeanalizowaniu przytoczonych powyżej przepisów ustawy o odpadach, a następnie zestawienia ich ww. decyzją oraz rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Z przytoczonej powyżej treści art. 28 i art. 63 ustawy wynika bowiem, że nie jest możliwe wydanie przez właściwy organ zezwolenia w zakresie zbierania lub transportu odpadów bez wskazania w nim miejsca i sposobu magazynowania tych odpadów. Natomiast, w przypadku braku możliwości zawarcia w ww. zezwoleniu takiego zapisu, organ, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt ww. ustawy, jest zobowiązany odmówić wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, albowiem zamierzony sposób gospodarki odpadami byłby niezgodny ze wskazanymi powyżej wymaganiami przepisów o odpadach. Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.