II SA/Sz 1015/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska ( spr.) Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego o d d a l a skargę J. K. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym w pkt 10 "Liczba osób w gospodarstwie domowym" podał "[...] osoby". We wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego córka wnioskodawcy A. K.-U. zamieściła oświadczenie, w którym podniosła, że "w miesiącach [...] i [...] r. nie mieszkała z ojcem, przekazywała mu tylko po [...] zł miesięcznie na opłaty. Obecnie mieszka wraz z synem w mieszkaniu ojca, ale prowadzi z nim wspólne gospodarstwo tylko pod względem wspólnego ponoszenia opłat, w każdym innym rozumieniu prowadzi odrębne gospodarstwo domowe". Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dna [...] r., Nr [...] – przyznał J. K. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy, poczynając od dnia [...]r. do dnia [...]r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał między innymi, że rodzina wnioskodawcy składa się z [...] osób a kwota przyznanego dodatku to różnica pomiędzy wydatkami normatywnymi wraz z ryczałtem za brak ciepłej wody w wysokości [...] zł, a kwotą stanowiącą [...]% średniego miesięcznego dochodu w wysokości [...] zł, którą wnioskodawca powinien przeznaczyć na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium, jak wynika to z uzasadnienia decyzji uznało, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia bowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt P4/05 orzekł o niezgodności § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z art. 6 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wnioskodawca, Jego córka i dziecko córki stanowią rodzinę i tworzą gospodarstwo domowe dla potrzeb rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Członkami gospodarstwa domowego są bowiem osoby, które posiadają uprawnienia do zamieszkiwania w danym lokalu, wyrażają wolę zachowania tych uprawnień i zamieszkiwania w nim oraz ponoszenia kosztów związanych z zachowaniem swego uprawnienia. W takiej sytuacji, czasowe przebywanie poza domem, w celu odbycia nauki, podjęcia sezonowej pracy, służby wojskowej lub z innych powodów, nie musi oznaczać, iż nie jest się osobą wspólnie stale zamieszkującą i gospodarującą. Dochody i wydatki ponoszone przez członków gospodarstwa domowego, dla potrzeb rozpatrzenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, objęte są wspólnym budżetem, a bez znaczenia jest sposób gospodarowania dochodami przez poszczególnych członków gospodarstwa. Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 2 ust.1, art. 5, art. 3 ust.1, 2, 3, 4, art. 6 ust. 1-10, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze z.), art. 104 kpa oraz upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...r. Nr [...] i Nr [...] w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego - przyznał J. K. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy poczynając od dnia [...]r. do [...]r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006r. orzekł, iż § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. dotyczący ograniczenia do 90% wysokości wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego jest niezgodny z art. 6 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 92 ust.1 Konstytucji R.P. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, do obliczenia kosztów ponoszonych z tytułu najmu i opłat przyjęto wydatki w wysokości 100%. Organ orzekający na podstawie przedstawionych dokumentów ustalił, że rodzina wnioskodawcy spełnia kryteria określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych do otrzymania dodatku. W załączniku do decyzji organ I instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie przyznanego dodatku. W odwołaniu od tej decyzji J. K. podniósł, że jest niezadowolony z decyzji. Wskazał, że nie ma zamiaru kłócić się z córką za każdym razem o jej zaświadczenie o dochodach. Córka co miesiąc daje ok. [...] zł na opłaty, nie prowadzi z córką wspólnego gospodarstwa oraz nie chce mieć wspólnych z nią pieniędzy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 6 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że J. K. jest osobą uprawnioną w świetle art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, gdyż posada tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] w [...]. Opierając się na twierdzeniach wnioskodawcy Kolegium przyjęło, że wnioskodawca lokal ten użytkuje wspólnie z córką i jej dzieckiem. Córka wnioskodawcy wraz z dzieckiem zaspakaja swoje potrzeby mieszkaniowe w tym lokalu i ze swoich dochodów przeznacza pewną kwotę pieniędzy na pokrycie opłat mieszkaniowych. Jednak, czynsz i opłaty eksploatacyjne pobierane są od wnioskodawcy, który jest głównym najemcą lokalu. Kolegium podniosło też, że wnioskodawca będąc najemcą lokalu z zasobów gminy, nie może bez zgody właściciela decydować o oddaniu do odpłatnego użytkowania lokalu lub jego części osobom stale z nim zamieszkującym lub innym osobom – art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów ... (Dz.U. z 2002r. Nr 71, poz. 733). Ponadto, art. 5 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych reguluje sytuację najemcy i podnajemcy lokalu mieszkalnego, w związku z tym umowa cywilnoprawna najmu lub podnajmu nakłada na organ rozpatrujący wniosek o dodatek mieszkaniowy uwzględnienia jej treści przy rozstrzyganiu czy gospodarstwo domowe spełnia kryterium powierzchniowe i dochodowe wymagane ustawą. Z tych względów Kolegium nie uwzględniło argumentów podniesionych w odwołaniu. Ponadto Kolegium podniosło, że w sytuacji gdy dochody i wydatki mieszkającej wspólnie rodziny nie są objęte na skutek nieporozumień wspólnym budżetem, to w świetle art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można uznać, iż osoby te nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. J. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10 Kpa poprzez nie uwzględnienie wniosku o uczestniczenie w posiedzeniu Kolegium i pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu. Nie uznanie córki A. K.-U. za stronę postępowania, pomimo że na mocy decyzji OPS nabyła prawo do części dodatku mieszkaniowego, a według SKO ma obowiązek składania oświadczenia o swoich dochodach. Skarżący zarzucił też, że organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności, nie badając zasadności merytorycznej odwołania, oraz uniemożliwił stronie przedstawienie zarzutów. W ocenie skarżącego, sugestia SKO, że podnajmuje córce lokal i czerpiąc z tego korzyści majątkowe, jest szkalowaniem strony oraz Jego córki. Ponadto skarżący wniósł, aby Sąd wyjaśnił znaczenie terminów wspólne zamieszkiwanie oraz wspólne gospodarstwo. Wskazał, że córka pracuje poza [...], często wyjeżdża do męża mieszkającego w innej miejscowości. Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie odszkodowania oraz zadośćuczynienia i ukarania winnych bezczynności SKO, a także udziału Prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła Sąd do uznania, iż decyzja ta odpowiada prawu. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Ustawa ta, określając formę ochrony najuboższych lokatorów, stanowi jednocześnie obok ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 31, p9z. 266 ze zm.) realizację gwarancji prowadzenia przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, przewidzianej w art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 maja 1996r., sygn. akt OPK 12/96 /ONSA 1997 z.1, poz. 10/stwierdził, że "prawny charakter dodatku mieszkaniowego można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacone przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich lub żadnych dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków za zajmowany lokal mieszkalny". Ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Z treści skargi wynika, że skarżący pojęcia: "dochód" oraz "gospodarstwo domowe" rozumie w sposób swoisty i oderwany od treści ustawy, nie dostrzegając, że w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych zawarte są definicje tych pojęć. Zgodnie z art. 3 ust.3 wskazanej ustawy "za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej , jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego". Natomiast przez gospodarstwo domowe – jak stanowi to art.4 – rozumie się "gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkami i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby". Wyżej cytowane definicje mają charakter autonomiczny tzn., że zostały ustanowione wyłącznie na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych i nie odnoszą się do postępowań w przedmiotach tą ustawą nie uregulowanych, jak też definicje dochodu gospodarstwa domowego określone w innych ustawach nie mają zastosowania do spraw w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Dlatego, wywody skarżącego dotyczące kwestii podatkowych, meldunkowych, alimentacyjnych związanych z Jego córką i innymi wskazanymi w skardze osobami są bezprzedmiotowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wprawdzie skarżący nie napisał tego wprost, ale z treści skargi wynika, że kwestionuje on ustalenie przez organy orzekające, iż jego Córka A. K.-U. wraz z dzieckiem prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. W ocenie Sądu tak rozumiany zarzut skargi jest chybiony w świetle wyżej cytowanych definicji. Z ustaleń organów wynika niekontrowersyjnie – skoro skarżący napisał tak we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego – że w skład gospodarstwa domowego J. K. poza nim samym wchodzi Jego córka i wnuk. Skarżący jako najemca lokalu jest uprawniony do dodatku mieszkaniowego, przy czym wysokość tego świadczenia zależna jest między innymi od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz od łącznego dochodu osób tworzących to gospodarstwo, natomiast jest niezależna od stopnia partycypacji każdej z tych osób w nakładach na utrzymanie i eksploatację lokalu. Jak trafnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, córka skarżącego nie może być traktowana jako podnajemca części lokalu, bowiem strony nie zawarły stosownej cywilnoprawnej umowy, do skuteczności której niezbędna jest zgoda właściciela lokalu (tj. Gminy [...]). Prawo A. K.-U. do zamieszkiwania w tym lokalu jest prawem pochodnym wynikającym z faktu bycia córką głównego najemcy. W związku z powyższym, nie ma znaczenia w sprawie okoliczność w jaki sposób skarżący uregulował za swoją córkę kwestię ponoszenia przez nią nakładów na wspólny lokal. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wymagają permanentnego przebywania w lokalu osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego wnioskodawcy, a zatem podnoszona skargę okoliczność czasowego przebywania córki skarżącego poza lokalem, nie wyłącza istnienia podstawy prawnej do zaliczenia jej do grona osób pozostających ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej decyzji. Brak też było podstaw do uwzględnienia podnoszonych skargą zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organy orzekające obu instancji faktycznie przed wydaniem decyzji nie zawiadomiły skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Takie zaniechanie, formalnie rzecz ujmując, stanowi naruszenie art. 10 § 1 Kpa, jednakże aby naruszenie to mogło prowadzić do uwzględnienia skargi należałoby wykazać, iż miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z administracyjnych akt sprawy wynika, że organy obu instancji orzekały wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy pochodzący od skarżącego tj. na podstawie wniosku z dnia [...] r. i oświadczenia A. K.-U. z tej samej daty. Z treści odwołań skarżącego nie wynika, aby wskazywał na istnienie jakichkolwiek innych dowodów wymagających przeprowadzenia. W tej sytuacji stwierdzone wyżej uchybienie nie miało – w ocenie Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że nie zaistniało zarzucane skargą naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu polegające, według skarżącego, na nie zawiadomieniu Go o terminie posiedzenia Kolegium. Jak trafnie bowiem wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustawa z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856), nie przewiduje udziału strony posiedzeniach. Nie miał zatem organ odwoławczy obowiązku zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia. Wyjaśnić na koniec trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a, Sąd nie jest związany wnioskami skargi, a zatem wnioski skarżącego (dotyczące zasądzenia odszkodowania oraz zadośćuczynienia, ukarania winnych bezczynności, wezwania do udziału Prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich) wykraczające poza zakres kompetencji sądu administracyjnego zostały potraktowane jako bezprzedmiotowe. W tym stanie sprawy, nie dopatrując się zarzucanych skargą naruszeń, jak też innych naruszeń w ramach oceny z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę. Orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy oparte zostało o przepisy art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi § 2 ust.3, § 14 ust.2 pkt 1 lit. "c" i § 15 pkt 1 oraz § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).