II SA/Sz 1015/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie działania organu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 11 sierpnia 2021 r. M. P. i M. P., reprezentowane przez M. P., wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na działanie Komendant Państwowej Straży Pożarnej domagając się: uchylenia upoważnienia powyższego organu (pismo [...] z dnia 20 stycznia 2021 r.) do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych i orzeczenie jego wystawienia z naruszeniem art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz art. 25 §1 i art. 26 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). Jednocześnie skarżące zażądały na podstawie art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. w ramach sądowoadministracyjnej kontroli, zobowiązanie organu do wyjaśnienia sprzeczności wynikających z: wystawionego upoważnienia do kontroli [...], z dn. 20 stycznia 2021 r. i pisma organu [...] z dnia 28 stycznia 2021 r., w którym organ stwierdził, że nie prowadzi kontroli w kontrolowanym obiekcie. A także o orzeczenie, że Komendant Wojewódzki PSP, podpisując upoważnienie z dnia 20 stycznia 2021 r., przekroczył swoje uprawnienia, gdyż nie miał podstaw prawnych do prowadzenia kontroli, czym uruchomił nieważne z mocy prawa postępowanie organu, zapowiedział kontrolę będąc osobą nieuprawnioną w istniejącym stanie prawnym, co było nękaniem skarżących. Skarżące zawnioskowały też o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę, w piśmie z 8 września 2021 r., Z. wniósł o oddalanie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wskazał, iż jej przedmiotem są czynności i żądania, na które nie przysługuje skarga do WSA. Wyjaśnił też, że i powyższa skarga została złożona przez pełnomocnika skarżących w związku z zakończonym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do należącego do skarżących budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K.. Powyższe postępowanie administracyjne prowadzone w związku z występowaniem nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynku, zostało zakończone decyzją administracyjną nakazującą wykonanie stosownych obowiązków. Od przedmiotowej decyzji wniesiono odwołanie, przy czym wniósł je podmiot nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przywołanym przepisie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak jednoczenie wynika z art. 5 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 293); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Mając zatem na względzie powyższe unormowania, zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Skoro żądaniem skargi jest uchylenie przez sąd administracyjny upoważnienia Komendant Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 stycznia 2021 r. i stwierdzenie jego wystawienia z naruszeniem prawa, warunkiem podjęcia kontroli przez Sąd jest stwierdzenie, iż powyższe działanie mieści się w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a kategorii. Przy czym jedyną kategorią do której możnaby potencjalnie zaliczyć upoważnienie są sprawy określone w pkt 4 przywołanego wyżej przepisu. Powyższe upoważnienie zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 7 i ust. 4 ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1940), zgodnie z którym, czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane na podstawie art. 269 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.), w zakresie zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Prawo do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych mają strażacy upoważnieni przez właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Doprecyzowanie powyższych zasad znalazło swoje odzwierciedlenie w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 225, poz. 1934). Zgodnie z tym przepisem strażak Państwowej Straży Pożarnej może być upoważniony do przeprowadzania czynności poza terenem działania komendy Państwowej Straży Pożarnej, w której pełni służbę, przez: komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej - na terenie województwa. Warto też dostrzegać, iż z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych kontrolujący sporządza protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany albo osoba przez niego upoważniona (art. 23 ust. 13 ustawy) a kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona mają prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem (art. 23 ust. 14). Natomiast komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie lub wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. (art. 26 ust. 1 ustawy). Od takich decyzji przysługuje odwołanie (art. 27 ustawy). W ocenie Sądu, wobec nakreślonego powyżej charakteru upoważnienia, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe upoważnienie stanowiło czynność materialno–techniczną wykonywaną przez organ w ramach czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną. Strona powyższego postępowania miała możliwość przestawiania swoich racji w zarówno w toku postępowania kontrolnego jak i w toku postępowania administracyjnego. Strona jest także uprawniona do zaskarżenia aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne. Zatem kwestionowana przez skarżące czynność udzielenia upoważnienia nie może być przedmiotem osobnego postępowania sądu, może być badana jedynie w postępowaniu ze skargi na konkretną decyzję lub postanowienie wydane w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego. Opisany przez organ administracji fakt, iż strona nie skorzystała skutecznie z prawa zaskarżenia decyzji kończącej postępowanie, nie daje podstaw do kontroli mających miejsce w jej czynności poza przewidzianym prawem tokiem instancyjnym. Tym samym wniesiona skarga jako niepodlegająca właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.