II SA/Sz 1016/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem wydanym w dniu [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w oparciu o przepis art. 31 § 1 i § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej określany jako "PINB") odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "[...]" w sprawie postępowania administracyjnego dotyczącego ogrodzenia ze zbrojonych podkładów kolejowych w miejscowości G., K. i S. na działkach o nr ew. gruntu [...] i [...] obr. N. P. i nr [...], [...], [...] obr. K. . Organ wyjaśnił, że w związku z przekazaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma Stowarzyszenia "W [...]" z dnia 10 czerwca 2019 r. w sprawie podejrzenia samowolnego i niezgodnego z prawem wykonywania robót budowlanych związanych z wykonywaniem ogrodzenia ze zbrojonych podkładów kolejowych na ww. działkach poinformował o podjęciu czynności kontrolnych. Badając następnie wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, po przeanalizowaniu ustaleń z czynności kontrolnych w sprawie spornego ogrodzenia oraz obszar działania wnioskującego Stowarzyszenia organ stwierdził, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają dopuszczenia organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz nie przemawia za tym interes społeczny. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie "[...]" wnosząc o jego zmianę i dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywiodło, że skoro jego celem jest ochrona środowiska, dziedzictwa przyrodniczego oraz walorów ekologicznych Gminy, to może być dopuszczone do udziału w każdym postępowaniu, którego przedmiot wiąże się z zagrożeniem tak wytyczonych celów. Nie jest istotne, czy jest to postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia, autostrady, czy innych robót budowlanych i jakie przepisy zostały naruszone. Istotne jest, czy wykonywane roboty zagrażają środowisku, walorom ekologicznym Gminy. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie przywołało zapisy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. P." oraz "Waloryzację przyrodniczą Gminy N. P.". Końcowo zaznaczyło, że nie otrzymało zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a organ w postanowieniu nie podał przepisów merytorycznych, na podstawie których prowadzi postępowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 31 k.p.a. organ odwoławczy wywiódł, że dla uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, niezbędne jest ustalenie dwóch przesłanek: wniosek musi mieć uzasadnienie w celach statutowych oraz za udziałem organizacji w postępowaniu przemawiać musi interes społeczny. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, statut Stowarzyszenia i treść wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organ uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego cel statutowy przemawiał za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, a także, aby za powyższym przemawiał interes społeczny. Nadto, ZWINB podkreślił, że wniosek został sformułowany w sposób bardzo ogólny, co jest niewystarczające. Stowarzyszenie skupiło się na uzasadnieniu tego, że w sprawie winno zostać przeprowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego, pomijając wykazanie okoliczności, z uwagi na które powinno uczestniczyć w nim na prawach strony. Samo wskazanie, że ogrodzenie będące przedmiotem postępowania wpływa niekorzystnie na przyrodę i powoduje zagrożenie dla życia ludzi i zwierząt oraz powoływanie się na przepisy wykonawcze do ustawy o odpadach wskazuje na zasadność prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz nie powoduje wykazania zaistnienia przesłanek określonych w art. 31 k.p.a. Za bezzasadne i nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym organ odwoławczy uznał zarzuty wskazujące, że powstałe ogrodzenie jest niebezpieczne dla ludzi i zwierząt. Dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie uzasadnia również powoływanie się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego Gminy N. P. oraz Waloryzacji przyrodniczej Gminy N. P.. Odnośnie zarzutu braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i niewykazania przez organ przepisów merytorycznych, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie, ZWINB podał, że zgodnie z art. 31 § 4 k.p.a., organ administracji wszczynając postępowanie zawiadamia organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w nim ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. W zaskarżonym postanowieniu PINB wyraźnie wskazał, że cele statutowe nie wskazują aby Stowarzyszenie mogło być dopuszczone do udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ powiatowy dotyczącym ogrodzenia. Wydając takie postanowienie organ nie powołuje się na przepisy merytoryczne, na podstawie których prowadzi postępowanie administracyjne, odnosząc się jedynie do wniosku w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Opisane postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Stowarzyszenie "[...]" zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: - art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia przesłanek określonych tym przepisem oraz poprzez stwierdzenie określonego statutem celu zbieżnego z przedmiotem postępowania oraz brak interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu, - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie zebranego materiału dowodowego i nie odniesienie się do argumentów i dowodów przedstawionych przez stronę. W oparciu o powyższe uchybienia Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę ZWINB nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona według kryterium zgodności z prawem, dokonana w trybie uproszczonym, co przewiduje art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", potwierdziła zasadność wniesionej skargi, również z przyczyn w niej niepodniesionych, a dostrzeżonych przez Sąd z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą prawną wydania postanowienia organu I instancji, utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem organu II instancji, były przepisy art. 31 § 1 i 2 k.p.a. W myśl art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Według postanowień art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Według przytoczonych regulacji, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinien dotyczyć toczącego się już postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Oznacza to, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu może być złożony w trakcie postępowania (por. P. Gołaszewski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. z 2018 r., s. 401). Innymi słowy, organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, od daty wszczęcia postępowania (A. Wróbel w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. A. Wróbel, M. Jaśkowska, wyd. z 2018 r., s. 322). Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żądało w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. W nadesłanych przez organy aktach nie znajduje się dokument, który świadczyłby o sposobie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. W szczególności z przekazanych akt nie wynika, czy ostatecznie doszło do wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego (na wniosek albo z urzędu) w konkretnej sprawie administracyjnej. Treść sentencji postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazuje, że zostało ono wydane w "postępowaniu administracyjnym dotyczącym ogrodzenia ze zbrojonych podkładów kolejowych". Również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu odwołuje się do postępowania dotyczącego "ogrodzenia ze zbrojonych podkładów kolejowych". Organy nie sprecyzowały jednak, kiedy to postępowanie administracyjne zostało wszczęte oraz w oparciu o jakie przepisy Prawa budowlanego jest prowadzone. Powyższe nasuwa uzasadnione wątpliwości, czy faktycznie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego i jaki jest jego przedmiot. Używane w kwestionowanych postanowieniach sformułowanie o "postępowaniu dotyczącym ogrodzenia ze zbrojonych podkładów kolejowych" nie wyjaśnia w najmniejszym stopniu, czy jest ono prowadzone przez organy nadzoru budowlanego np. w oparciu o którąś z przesłanek przewidzianych w art. 50 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 poz. 1186), tj. w związku z prowadzeniem robót budowlanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (np. w zw. z § 41 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Sprecyzowanie przedmiotu sprawy, wskazujące przy tym na przepisy prawa, w oparciu o które postępowanie jest prowadzone, jest niezbędne dla ustalenia zarówno stron postępowania, jak i ewentualnej oceny możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, co słusznie podnosiła strona skarżąca już w zażaleniu. Skoro w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wszczęcie postępowania administracyjnego, do udziału w którym wniosek złożyło skarżące Stowarzyszenie, a organy nie wskazały przy tym konkretnie w ramach jakiego toczącego się postępowania administracyjnego rozpoznały wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, to uzasadniona staje się konstatacja, że zapadłe w sprawie postanowienia zostały wydane co najmniej przedwcześnie. Tym samym, zdaniem Sądu, organy naruszyły przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wys. [...] zł Sąd orzekł w pkt II wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wyjaśnienie, czy i w jakim trybie toczy się postępowanie administracyjne, do którego skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek o jego dopuszczenie i rozpoznanie wniosku w zależności od wyniku poczynionych ustaleń. Na marginesie sprawy Sąd przypomina, że w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego mogą również żądać informacji lub udostępnienia dokumentów (a następnie ich weryfikacji) związanych z prowadzeniem robót, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego oraz świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane).