II SA/Sz 1016/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: ZWINB lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania B. S. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. z dnia 6 listopada 2020 r., znak: [...], nakazującej doprowadzenie części obiektu budowlanego - lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy al. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez: demontaż dwóch indywidualnych przewodów kominowych wyprowadzonych przez strych ponad dach budynku (nad łazienką znajdująca się w skrzydle oficyny) oraz odłączenie wentylacji poprowadzonej do przewodu kominowego i trwałe zasklepienie otworu (w zaadaptowanym na łazienkę pomieszczeniu gospodarczym) a także demontaż części odcinka instalacji gazowej, wyprowadzonej na klatkę schodową. Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. o wszczęcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego zakresu przeprowadzonego remontu lokalu mieszkalnego przy al. [...] w S.. W następstwie przeprowadzonych oględzin w powyższym, lokalu stwierdzono, że została przebudowana instalacja gazowa. Licznik gazowy został "wyprowadzony" na klatkę schodową a do łazienki, znajdującej się w skrzydle oficyny, doprowadzono instalację gazowa i zamontowano piec gazowy. W ww. łazience stwierdzono 3 kratki wentylacyjne a ponad łazienką, w części strychowej, znajdują się dwa indywidualne przewody kominowe wyprowadzone ponad dach budynku. Przy wejściu do lokalu, po lewej stronie, stwierdzono pomieszczenie drugiej łazienki. W ww. pomieszczeniu znajdują się: umywalka, miska ustępowa oraz kabina prysznicowa. W suficie podwieszanym znajduje się kratka wentylacyjna z wentylatorem wspomaganym mechanicznie. Według wyjaśnień przedstawicieli S. Sp. z o. o. opisane pomieszczenie było pierwotne pomieszczeniem gospodarczym i zostało zaadaptowane na łazienkę. Po wszczęciu postępowania organ zbadał uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności wezwano inwestora do przedłożenia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak do chwili orzekania inwestor nie przedstawił takich dokumentów. Ze zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika natomiast, że inwestor w dniu [...] lutego 2020 r. złożył wniosek do Wspólnoty o wyrażenie zgody na wykonanie prac budowlanych ingerujących w części wspólnej nieruchomości, jednak do wniosku zostały dołączone jedynie opinie kominiarskie z 2009 roku dotyczące wskazania do wykonania przewodów kominowych na elewacji oraz wskazania przewodu kominowego do podłączenia piecyka stałopalnego oraz wentylacji w pokoju. Jak wyjaśniał zarządca na podstawie tych dokumentów nie można było przygotować projektu uchwały wspólnoty mieszkaniowej. W świetle powyższego, stwierdziwszy, iż legalizacja robót będących przedmiotem prowadzonego postępowania, nie jest możliwy organ uznał, że jest zobowiązany jest do zastosowania trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. Odwołując się od powyższej decyzji inwestorka wskazała, iż z uwagi na sytuację epidemiologiczną utrudnione było znalezienie biura projektowego, które zajmuje się legalizowaniem samowoli budowlanych. Nadto był ograniczony dostęp do urzędów, zarządcy nieruchomości a także Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S.. W odniesieniu do stanowiska skarżącej organ odwoławczy wskazał, iż kwestionowane roboty budowlane zostały wykonane samowolnie w częściach wspólnych przedmiotowego budynku. Przy tym inwestorka nie legitymuje się zgodą pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie częściami wspólnymi budynku do wykonania tych robót. Nie dysponuje ona również orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym taką zgodę. Skoro pomimo zapewnień zawartych w odwołaniu o możliwości pozyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonane prace inwestorka takiej zgody nie przedstawiła do daty rozstrzygania w sprawie, organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, gdyż jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest nakaz doprowadzenia wykonanych w częściach wspólnych budynku robót budowlanych do stanu poprzedniego. W skardze na podwyższą decyzją pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie 1. art. 3 ust 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowalnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż część odcinka instalacji gazowej wyprowadzona na klatkę schodową stanowi nieruchomość wspólną, a w konsekwencji skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, podczas gdy przedmiotowa część instalacji "stanowi własności właściciela lokalu, a zatem skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne", 2. art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 199-203 ustawy Kodeks cywilny poprzez błędne wydanie decyzji nakazującej usunięcie wykonanych robót w przypadku, gdy zachodziły przesłanki ich do legalizacji m.in. poprzez wyznaczenie terminu na uzyskanie prawa do wykonania robót objętych decyzją co było i jest nadal możliwe, 3. art. 7 k.p.a,, art. 7a, art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a, oraz art. 100 §1 k.p.a. poprzez przez brak należytego wyjaśnienia sprawy, i przekroczenie granic uznania administracyjnego i zaniechania wezwania skarżącej do wystąpienia w oznaczonym terminie z wnioskiem o wyrażenie zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, braku ustaleń odnośnie statusu instalacji gazowej w odcinku, którego demontaż objęty jest zaskarżoną decyzją. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej zawnioskował o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, iż organy obu instancji błędnie przyjęły, iż części instalacji gazowej wyprowadzonej na klatkę schodową stanowi część wspólną nieruchomości, a w konsekwencji skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomość wspólną stawi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Części wspólne instalacji gazowej doprowadzającej gaz do lokalu kończą się w miejscu doprowadzenia do licznika (niezależnie czy wewnątrz czy na zewnątrz lokalu). Rolą wspólnoty mieszkaniowej jest doprowadzić instalację gazową do odrębnego lokalu i (przed lokalem, lub tuż za zewnętrzną ścianą lokalu) zakończyć ją zaworem lub licznikiem. Do właściciela lokalu należy rozprowadzenie instalacji po własnym lokalu i wyposażenie w odpowiednie odbiorniki gazu. Cały element instalacji gazowej, aż do miejsca zainstalowania odbiornika nie należy do wspólnoty, a zatem nakazanie demontażu instalacji skarżącej jest błędne z uwagi na posiadanie przez nią tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w tym zakresie. Powyższy pogląd odnośnie statusu części instalacji gazowej był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądów powszechnych. Pełnomocnik skarżącej wskazał też, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej decyzji nie zawiera jakiekolwiek analizy prawnej dotyczącej tego jakie elementy urządzeń i instalacji gazowej stanowią część nieruchomości wspólnej, a jakie stanowią własność właściciela poszczególnego lokalu, poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż roboty zostały wykonane w częściach wspólnych nieruchomości. Nadto, zdaniem skarżącej, wobec braku zgody współwłaścicieli na przebudowę, organy administracji państwowej winny byłą zobowiązać inwestora na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, wyznaczając odpowiedni termin. W razie wszczęcia takiego postępowania sądowego organ administracji władny był postępowanie administracyjne zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w takim przypadku wydanie decyzji zależałoby od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Tym samym, w ocenie pełnomocnika skarżącej, w sprawie istniały podstawy do zobowiązania skarżącej na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem. Dopiero w sytuacji, gdyby skarżąca z takiej możliwości nie skorzystała bądź sąd powszechny odmówiłby uwzględnienia jej wniosku, to organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja organu nadzoru budowalnego nakładająca na skarżącą obowiązek doprowadzenia części wspólnych obiektu budowalnego do stanu poprzedniego. W badanej sprawie nie jest spornym, iż w lokalu mieszkalnej skarżącej zostały prace budowlane w związku z którymi zostały wykonane także prace w częściach wspólnych budynku. W ich ramach wyprowadzono część instalacji gazowej na klatkę schodową oraz wyprowadzono przewody kominowe przez strych ponad dach budynku. Organy nie kwestionują legalności prac wykonanych w lokalu mieszkalnym a swoją decyzję, wydały po stwierdzeniu braku u inwestorki prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowalne - jedynie w części instalacji kominowej i gazowej umiejscowionych w częściach wspólnych budynku. Nie jest przy tym sporne, iż inwestorka nie legitymuje się zgodą pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie częściami wspólnymi budynku na wykonanie powyższych robót oraz nie dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego zastępującego taką zgodę. Brak powyższego prawa, w ocenie organów przesądzał, iż nie było możliwe nałożenie na nią obowiązków umożlwiających legalizację części wykonanych robót i w konsekwencji dawało podstawę do wydania skarżonego nakazu. W ocenie Sądu, orzekając w sprawie organy administracji trafnie uznały, iż po zainicjowaniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym, zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stąd słusznym jawi się wniosek organu, iż ustalenie, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, skutkuje obowiązkiem bezpośredniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowalnego. Co do stanowiska pełnomocnika skarżącej, iż wobec stwierdzenia braku zgody współwłaścicieli na przebudowę, organy nadzoru budowalnego winny były zobowiązać inwestorkę na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem wyznaczając odpowiedni termin a po wszczęciu takiego postępowania należałoby zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne, nie znajduje ono oparcia w obowiązujących przepisach. W tym miejscu należy dostrzec, iż zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jak zatem wynika wprost z powyższego przepisu, ma on zastosowanie dopiero w razie zawieszenia postępowania z urzędu i to jedynie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skoro badane postępowanie nie zostało zawieszone, a nawet nie sposób stwierdzić, aby zaistniały przesłanki obligujące organ do zawieszenia z urzędu postępowania naprawczego, nie sposób uznać, aby art. 100 § 1 k.p.a. mógł mieć w sprawie zastosowanie. Stąd nie można twierdzić, że organ administracji miał obowiązek podjęcia działań opisywanych w skardze. Odrębną kwestią pozostaje, iż dla skutecznego wniesienia żądania w zakresie zastępczej zgody wszystkich współwłaścicieli dla dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu współwłaściciele występujący z takim roszczeniem muszą posiadać co najmniej połowę udziałów. Skarżąca niewątpliwie takiej liczby udziałów nie posiada, stąd zobowiązywanie jej przez organ do składania wniosku, którego nie jest w stanie skutecznie wnieść nie sposób uznać za celowe. Opisywanego przez pełnomocnika też pogodzić obowiązkiem prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób sprawny i efektywny. Warto przy tym dostrzec, iż jeśli skarżąca faktycznie zamierzała wystąpić ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego mogła to uczynić bez dodatkowych wezwań. Stąd nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 199-203 ustawy Kodeks cywilny oraz naruszenia art. 7 k.p.a, art. 7a, art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 3 ust 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowalnego poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż część odcinka instalacji gazowej wyprowadzona na klatkę schodową stanowi nieruchomość wspólną, należy dostrzec, iż organ nie dokonał takiej oceny. Organ ustalił bowiem, że w części budynku będącej częścią wspólną tj. na klatce schodowej oraz strychu, zostały wykonane roboty budowalne bez wymaganej zgody innych współwłaścicieli. Stąd rozstrzygnięcia niewątpliwe dotycz prac wykonanych przez inwestorkę lub na jej zlecenie na częściach wspólnych budynku. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Taki charakter niewątpliwie mają objęta decyzją klatka schodowa oraz strych. Jak wynika natomiast z art. 12 ust. 1 powyższej ustawy, właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast zasady zarządu nieruchomością wspólna określono szczegółowo w rozdziale 4 ww. ustawy. Nie sposób uznać na podstawie powyższych przepisów, iż właściciel lokalu mieszkalnego może w dowolny sposób przeprowadzać swoje instalacje przez części wspólne nieruchomości ingerując w ich substancję bez porozumienia ze wspólnotą. W przypadku nieuzasadnionej odmowy przez wspólnotę, właściciel lokalu powinien uzyskać stosowną zgodę zastępczą sądu powszechnego. Dopiero uzyskanie takiej zgody upoważnia go do stosownego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowalne i w konsekwencji daje możliwość legalnego wykonywania robót budowalnych po spełnieniu ewentualnych dodatkowych wymogów formalnych np. poprzez rozprowadzenie nowych instalacje z których korzystać ma ich lokal. Podkreślić końcowo należy, iż ani organy nadzoru budowalnego, ani sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygania sporu w powyższym zakresie pomiędzy właścicielem lokalu oraz wspólnotą mieszkaniową. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.