II SA/Sz 1017/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na pismo Burmistrza Miasta D z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie wniosku do Rady Miejskiej w Darłowie o rozważenie dokonania zmian w uchwale nr XXXVIII/265/2013 z dnia 3 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na terenie Darłowa, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz określenia sposobu pobierania opłat postanawia: odrzucić skargę K. S. w dniu 3 września 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie "odwołanie" dotyczące pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie wniosku o rozważenie dokonania zmian w uchwale nr XXXVIII/265/2013 Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 3 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na terenie Darłowa, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz określenia sposobu pobierania opłat, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego pod poz. 2107. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II (sygn. II KO/Sz 42/19) strona została wezwana do sprecyzowania czy pismo to stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a jeśli tak - do wskazania: - organu, którego działalność lub bezczynność (przewlekłość) skarga dotyczy; - numeru i daty zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności; - na czym polega naruszenie prawa bądź interesu prawnego. W odpowiedzi z dnia 18 września 2019 r. strona poinformowała, że pismo z dnia 3 września 2019 r. ma charakter skargi, a organem, którego działalności lub bezczynności (przewlekłości) skarga dotyczy jest Burmistrz Miasta [...]. Skarżący wskazał też numer i datę zaskarżonego aktu lub czynności, tj.: [...] z dnia [...] K. S. zaznaczył, że naruszenie prawa bądź interesu prawnego polega na: - odrzuceniu wniosku do Rady Miejskiej, w ramach Trybuny Obywatelskiej, o rozważenie dokonania zmian w zapisach uchwały dotyczącej wprowadzenia opłat za korzystanie z Płatnych Stref Parkowania Niestrzeżonego na terenie miasta D. w kwestii zniesienia obowiązku uiszczania opłat dla mieszkańców miasta D., na najbliższej Sesji Rady Miejskiej z argumentacją, że "propozycja stoi w sprzeczności z prawem polskim oraz europejskim i że w odniesieniu do postanowień art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady równości, proponowane zmiany w zapisach uchwały nie mogą zostać dokonane", - odmowie określenia rachunku ekonomicznego, który jego zdaniem, powinien być podstawą do debaty o wprowadzeniu Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, uznając, że niniejsza sprawa nie dotyczy bezczynności związanej z postępowaniem administracyjnym, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, i do którego nie będą w związku z tym miały zastosowanie przepisy o ponagleniu (art. 37 k.p.a.), należy ją rozpatrzyć w kontekście przepisów Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wskazał także, że gdyby nawet uznać niniejszą skargę za sprawę, do której będą miały zastosowanie przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, ewentualna skarga na bezczynność - przewlekłość postępowania powinna być poprzedzona ponagleniem. Brak ponaglenia również powinien skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, albowiem stosownie do postanowień art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi na bezczynność - przewlekłość postępowania jest dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Mając na uwadze brak wyczerpania środków zaskarżenia, którym jest m.in. ponaglenie, wniesienie skargi na bezczynność - przewlekłość postępowania nie jest dopuszczalne. Skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zatem być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwana "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. yRamy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. W świetle powyższego, sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. Wskazane regulacje prawne określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli nad działalnością organów administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] skierowane do K. S., stanowiące odpowiedź na jego wniosek o rozważenie dokonania zmian w uchwale Rady Miasta Darłowo z dnia 3 kwietnia 2013 r., które to pismo skarżący potraktował jako rozstrzygnięcie administracyjne. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności (por. uzasadnienie uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, opubl. OSPiKA 1989, Nr 3, poz. 59). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone pismo nie może zostać potraktowane jako decyzja administracyjna. Nie stanowi ono bowiem władczego przejawu woli organu administracji publicznej rozstrzygającego konkretną sprawę w stosunku do zindywidualizowanej osoby i wydanego z zachowaniem określonej procedury. Zdaniem Sądu uznać również należało, że zaskarżone pismo Burmistrza Miasta [...] nie stanowi żadnej innej formy działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. i wobec powyższego skarżącemu nie przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia skargi na takie pismo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Po 69/92, LEX nr 10267 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/10, LEX nr 741586). Jak już wcześniej wskazano, przedmiotem skargi jest pismo Burmistrza Miasta [...], odnoszące się do wniosku strony z dnia [...]. "o rozważenie dokonania zmian w zapisach uchwały dotyczącej wprowadzenia opłat za korzystanie z Płatnych Stref Parkowania Niestrzeżonego na terenie miasta D.". W piśmie tym Burmistrz cytuje art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i wskazuje na brak możliwości określenia rachunku ekonomicznego "dotyczącego tylko mieszkańców miasta D.". Raz jeszcze należy podkreślić, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są jedynie określone w cytowanych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie i spełniające określone warunki, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru. W ocenie Sądu, opisane wyżej pismo nie stanowi tego typu działania i nie spełnia wymogów przewidzianych dla wspomnianych aktów lub czynności. Na marginesie powyższych rozważań, dodać należy, że skarżący w istocie zarzuca Burmistrzowi Miasta [...] nieprzekazanie jego wniosku o zmianę uchwały – Radzie Miejskiej Darłowa (co ma wynikać z treści zaskarżonego pisma z dnia 5 [...] Analiza treści odpowiedzi na skargę wskazuje jednak, że powyższe faktycznie nie miało miejsca, wspomniany wniosek do Rady Miejskiej trafił, jednak z uwagi na nieobecność skarżącego na Trybunie Obywatelskiej, został przekazany Burmistrzowi Miasta D. Gdyby jednak do jakiegokolwiek zaniedbania doszło, wówczas skargę na takie niewłaściwe wykonywanie zadań przez Burmistrza skarżący mógłby wnieść ewentualnie w trybie przepisów rozdziału VIII ("Skargi i wnioski") ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jednocześnie w myśl art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, w sprawie, której przedmiotem skargi są zadania lub działalność wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw zleconych w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest rada gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego z działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, publ., https://cbois.nsa.gov.pl). Do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza Miasta [...] właściwa jest, stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a., Rada Gminy i jest to postępowanie jednoinstancyjne, przy czym nie służy na nie dalsza skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że strona wskazuje jako akt zaskarżony – pismo Burmistrza z dnia [...] które ma jedynie charakter wyjaśniający, a jego treść nie zawiera konkretyzacji jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Dlatego też pismo to nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należało, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.