II SA/Sz 1019/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r., Nr[...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w [...] , odmówił A. M. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na [...] S. Z.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na podstawie złożonej w dniu [...] r. dokumentacji w sprawie przyznania tych świadczeń, uznać należało, iż zasiłek rodzinny nie przysługuje ze względu na dochód rodziny, który przekracza kryterium ustalone w ustawie z dnia [...] r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 tej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, natomiast dochód rodziny wnioskodawczyni za rok [...] wyniósł [...] , a po podzieleniu przez 12 miesięcy i 2 osoby w rodzinie wynosi on [...] zł na osobę. Kwota przekroczenia, zwielokrotniona przez liczbę osób w rodzinie wynosi [...] zł, co przekracza kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu ([...] zł). Ponadto zdaniem organu I instancji, "przedstawione dokumenty dotyczące utraty dochodu (13-ta pensja) nie mogą być uwzględnione, jako dochód utracony". W odwołaniu od tej decyzji A. M. podniosła, iż organ I instancji niesłusznie nie uwzględnił faktu utraty dochodu przez wnioskodawczynię, gdyż otrzymana przez nią w [...] r. tzw. 13 pensja dotyczyła lat [...] , natomiast po tym okresie nie otrzymywała już tego świadczenia, bowiem w związku ze zmianą formy organizacyjnej jej pracodawcy (ZOZ), z jednostki budżetowej w osobę prawną, w dniu [...] r. wypowiedziano jej warunki pracy i płacy w części dotyczącej dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy, z powołaniem się na obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie podwyższone na podstawie art. 5 ust. 3 kryterium dochodowe rodziny wynosi 1.051,00 zł (504,00 x 2 + 43,00), natomiast miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi [...] zł, a więc przekracza także podwyższone kryterium dochodowe, uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni dotyczącego niewłaściwego ustalenia dochodu za [...] r., tj. uwzględnienia otrzymanej "13" pensji za lata [...] , organ odwoławczy wyjaśnił, że "w przypadku gdy sytuacja dochodowa rodziny w stosunku do roku [...] uległa pogorszeniu (tj. strona osiąga niższe zarobki w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) odwołująca się może wnosić o ustalenie praw do świadczeń rodzinnych przy wyłączeniu utraconego dochodu (na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 05.03.2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433)". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i o przyznanie jej świadczenia rodzinnego na [...] od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dołączone do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych zaświadczenie Urzędu Skarbowego o osiągniętych w [...] r. dochodach zawierało dodatkowe dochody ze skumulowanego za lata [...] wyrównania zaległej "13" pensji. Do wniosku skarżąca dołączyła jednak również zaświadczenie z okresu poprzedzającego złożenie wniosku (tj. [...] r.), które określa, że jej dochody miesięczne są znacznie niższe, uprawniające ją do otrzymywania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Skarżąca uważa w związku z tym, że organy obu instancji dysponowały więc wystarczającymi dokumentami pozwalającymi prawidłowo ustalić jej dochód, tj. z uwzględnieniem "dochodu utraconego" – tym bardziej skarżąca nie rozumie dlaczego organ II instancji pouczył ją o możliwości złożenia wniosku uwzględniającego utracony dochód na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 05.03.2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, skoro wszystkie wymagane tym przepisem dokumenty dołączyła już do wniosku złożonego w dniu [...] r. Skarżąca podniosła też, że po roku [...] nie otrzymuje już "13" pensji, ponieważ w tej części wypowiedziano jej (i innym pracownikom ZOZ) warunki pracy i płacy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada prawu, a skarga jest zasadna. Istota sporu w sprawie niniejszej dotyczy kwestii wykazywania (dokumentowania) przez wnioskodawcę "utraconego dochodu", o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem "w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód". Kwestie te reguluje szczegółowo przepis § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433), wydanego na podstawie art. 23 ust. 1 wymienionej ustawy. Analizując złożony przez skarżącą w dniu [...] r., na urzędowym formularzu, wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego stwierdzić należy, że w pkt. 4 części I, w poz. 2 dotyczącej "dochodu utraconego z roku [...] " wpisano kwotę [...] zł ([...] x 12 miesięcy), natomiast w załącznikach do wniosku wpisano (i załączono do wniosku) m. in. zaświadczenie o zarobkach za [...] r. Ponadto w części VI wniosku, wypełnianej przez podmiot realizujący świadczenia, w pozycji "ogółem dochód rodziny" wpisano kwotę [...] gr, a w pozycji "dochód rodziny po odliczeniu zobowiązań oraz utraty dochodu wykazanych w części I pkt 4" wpisano również kwotę [...] gr, natomiast w pozycji "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" wpisano kwotę [...] . Należy przy tym zauważyć, że dwie ostatnie kwoty wpisano po zakryciu korektorem poprzednio wpisanych kwot, bez omówienia i parafowania tych poprawek. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania skarżącej prawa do zasiłku oraz dodatków do tego zasiłku na [...] , ze względu na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, wpisano, że "przedstawione dokumenty dotyczące utraty dochodu (13-ta pensja) nie mogą być uwzględnione, jako dochód utracony" – bez bliższego wyjaśnienia tego stanowiska. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu przez A. M. zarzutu nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji organu I instancji "utraconego dochodu", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło jedynie, że "w przypadku gdy sytuacja dochodowa rodziny w stosunku do roku [...] uległa pogorszeniu (tj. strona osiąga niższe zarobki w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) odwołująca się może wnosić o ustalenie praw do świadczeń rodzinnych przy wyłączeniu utraconego dochodu (na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 05.03.2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433)". W związku z powyższym uznać należy, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwości decyzji organów obu instancji są uzasadnione. Organ I instancji odmawiając "uwzględnienia dokumentów dotyczących utraty dochodu" obowiązany był wyjaśnić podstawę prawną i faktyczną takiego stanowiska. Organ odwoławczy, podzielając rozstrzygnięcie organu I instancji (utrzymując w mocy decyzję tego organu) również nie wyjaśnił należycie tej kwestii, a ma ona zasadnicze znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przyjąć należy, że pouczając skarżącą o możliwości złożenia wniosku o ustalenie praw do świadczeń rodzinnych przy wyłączeniu utraconego dochodu na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczenia rodzinne organ odwoławczy w istocie nie potwierdził stanowiska organu I instancji, iż przedstawione przez skarżącą dokumenty dotyczące utraty dochodu nie mogą być uwzględnione, lecz uznał, że skarżąca powinna złożyć odrębny wniosek, z wykazanym dochodem utraconym. Zdaniem Sądu taka interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie jest uzasadniona. Oznaczałoby to bowiem, iż w sprawie niniejszej skarżąca w [...] r. musiałaby złożyć dwa odrębne wnioski (o przyznanie świadczenia i odrębnie z wykazanym dochodem utraconym). Takie postępowanie byłoby nieracjonalne, a równocześnie nie znajduje ono oparcia w wymienionych przepisach prawa. Zgodnie z § 2 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, zwanego dalej "wnioskiem o zasiłek rodzinny", którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. We wzorze tym w części I pkt 4 poz. 2 wskazano miejsce, gdzie należy wpisywać "dochód utracony" i skarżąca wypełniła tą rubrykę, wpisując kwotę [...] zł ([...] x 12 miesięcy). Należy przy tym zauważyć, że omawiane rozporządzenie, ustalając różne wzory wniosków i oświadczeń (zaświadczeń), nie wprowadziło odrębnego wzoru wniosku, który miałby być składany w sytuacji określonej w § 17 ust. 1 rozporządzenia, tj. w razie utraty dochodu. Wprawdzie ze zdania pierwszego tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie "w przypadku gdy po upływie roku kalendarzowego, z którego dochód rodziny stanowił podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, sytuacja dochodowa rodziny uległa pogorszeniu na skutek utraty dochodu przez członka rodziny", a ponadto, w zdaniu drugim, określono, że "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na wniosek, począwszy od miesiąca, w którym złożono ten wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym nastąpiła utrata dochodu" - co mogłoby sugerować, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy uprzednio było już ustalane prawo do świadczeń, a wniosek o uwzględnienie dochodu utraconego jest wnioskiem kolejnym (odrębnym). Takie sytuacje oczywiście będą występować w praktyce, jednak również mogą występować – jak w sprawie niniejszej – sytuacje, w których osoba uprawniona składając wniosek o przyznanie świadczenia, w tym samym wniosku wykazuje dochód utracony (zgodnie z urzędowym wzorem wniosku). W takim przypadku organ rozpoznający wniosek nie może żądać złożenia odrębnego wniosku z wykazanym dochodem utraconym, lecz musi rozpatrzyć prawidłowo wypełniony wniosek. Jeżeli we wniosku lub w załączonych dokumentach potwierdzających utratę dochodu występują nieprawidłowości lub braki, organ powinien powiadomić wnioskodawcę o tych faktach. Gdyby wadliwości te nie zostały usunięte, albo brak byłoby podstaw do uwzględnienia utraconego dochodu, organ wydający decyzję zobowiązany jest uzasadnić powody nieuwzględnienia utraconego dochodu. W związku z tym, iż decyzje organów obu instancji nie wyjaśniły należycie kwestii utraty dochodu przez skarżącą i nie rozpatrzyły przedstawionych przez nią dowodów, uznać należy, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy.